??穩(wěn)投資重要籌資工具地方政府新增專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）迎來(lái)年內(nèi)第二次發(fā)行高峰，這次目標(biāo)是5月份發(fā)行1萬(wàn)多億元新增專項(xiàng)債，創(chuàng)歷史新高。

??“最近幫地方申報(bào)專項(xiàng)債項(xiàng)目忙得很，很多機(jī)構(gòu)一直在加班參與完成申報(bào)材料，發(fā)改部門對(duì)申報(bào)項(xiàng)目審核比較嚴(yán)格，有的地方申報(bào)項(xiàng)目一半被淘汰。”財(cái)達(dá)證券總經(jīng)理助理胡恒松告訴第一財(cái)經(jīng)記者。

??5月12日上午，廣東省一口氣發(fā)行了31期專項(xiàng)債，融資總規(guī)模高達(dá)712億元，投向了粵港澳大灣區(qū)交通等傳統(tǒng)基建和新基建領(lǐng)域。當(dāng)日下午，江蘇也成功發(fā)行了3期專項(xiàng)債，募資463億元用于城鄉(xiāng)建設(shè)等領(lǐng)域。兩省是5月首發(fā)新增專項(xiàng)債的地方，拉開(kāi)了史上罕見(jiàn)的單月萬(wàn)億級(jí)新增專項(xiàng)債發(fā)行序幕。

??接受第一財(cái)經(jīng)采訪的專家認(rèn)為，今年新增專項(xiàng)債發(fā)行總規(guī)?？赡鼙平?萬(wàn)億元，再創(chuàng)歷史紀(jì)錄，這無(wú)疑是新冠肺炎疫情之下提振經(jīng)濟(jì)的一劑“強(qiáng)心針”，有利于穩(wěn)投資補(bǔ)短板。不過(guò)專項(xiàng)債潛藏的風(fēng)險(xiǎn)依然值得警惕，比如一些項(xiàng)目的收益測(cè)算可能存在水分，項(xiàng)目收益與融資實(shí)際難以平衡等。

??5月專項(xiàng)債新基建、舊改亮眼

??新冠肺炎疫情對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成前所未有的沖擊，而將經(jīng)濟(jì)拉回正軌的一個(gè)關(guān)鍵舉措就是穩(wěn)投資，其中地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投資，又扮演著重要角色。在地方財(cái)政收入大幅下滑背景下，中央要求今年增加專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模，為地方基建投資輸送“彈藥”。

??財(cái)政部已經(jīng)提前下達(dá)了2.29萬(wàn)億元專項(xiàng)債，這已經(jīng)超過(guò)去年全年2.15萬(wàn)億元的規(guī)模。今年前4個(gè)月，地方實(shí)際發(fā)行約1.15萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債，同比增長(zhǎng)高達(dá)58%，力度強(qiáng)勁。而按照國(guó)務(wù)院要求，5月底前力爭(zhēng)完成剩下的專項(xiàng)債（約1.14萬(wàn)億元）發(fā)行，因此市場(chǎng)普遍預(yù)計(jì)5月專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模將高達(dá)1萬(wàn)億元，這將是繼年內(nèi)1月發(fā)債高峰（約7148億元）后又一個(gè)高峰。

??第一財(cái)經(jīng)記者梳理發(fā)現(xiàn)，截至5月12日，共有廣東、江蘇、四川、山東、深圳、山西、大連等省份發(fā)布了5月專項(xiàng)債券披露文件，共發(fā)行專項(xiàng)債約2403億元，這一規(guī)模均超過(guò)二、三、四月份的單月專項(xiàng)債發(fā)行量。

??同時(shí)，不少省份已經(jīng)安排好5月完成發(fā)債任務(wù)。比如山東省財(cái)政廳已經(jīng)將第三批專項(xiàng)債967億元下達(dá)地方，并表示發(fā)行準(zhǔn)備工作已基本完成，將于5月中下旬分兩批發(fā)行完畢。

??今年專項(xiàng)債投向了市政建設(shè)、交通運(yùn)輸、教科文衛(wèi)等民生服務(wù)、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、能源項(xiàng)目等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。5月份已經(jīng)披露的專項(xiàng)債項(xiàng)目多數(shù)也是這些領(lǐng)域，但也有一些新變化，即部分地方開(kāi)始募資投向城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和新基建等領(lǐng)域，這些都是專項(xiàng)債新增的領(lǐng)域。

??胡恒松表示，目前地方積極申報(bào)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造專項(xiàng)債項(xiàng)目，新基建項(xiàng)目也被鼓勵(lì)申報(bào)，但具體項(xiàng)目相對(duì)少一些。

??今年各地計(jì)劃改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)3.9萬(wàn)個(gè)，涉及居民近700萬(wàn)戶，比去年增加一倍。4月14日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是改善居民居住條件、擴(kuò)大內(nèi)需的重要舉措，要求地方政府專項(xiàng)債給予傾斜。此后，財(cái)政部將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)納入了專項(xiàng)債籌資范圍。

??比如，山西計(jì)劃發(fā)行的201億元專項(xiàng)債中，太原市籌資9.2億元投向當(dāng)?shù)匦〉陞^(qū)老舊小區(qū)改造項(xiàng)目，陽(yáng)泉市籌資3300萬(wàn)元用于市區(qū)老舊小區(qū)改造，晉城市籌資1億元用于老舊小區(qū)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

??市場(chǎng)比較關(guān)心投入老舊小區(qū)改造的專項(xiàng)債項(xiàng)目如何償還本息。根據(jù)上述晉城市方案，償債資金主要來(lái)源于小區(qū)改造后停車位收入、廣告費(fèi)收入、房屋租金收入等。

??除了老舊小區(qū)，剛被納入專項(xiàng)債范圍的新基建，也成為5月地方發(fā)債投向的一大亮點(diǎn)。

??比如，廣東發(fā)行的粵港澳專項(xiàng)債中，62.5億元投向廣州、中山等8個(gè)地市的新興產(chǎn)業(yè)、科學(xué)研究等新基建項(xiàng)目。廣東新基建項(xiàng)目?jī)攤Y金來(lái)源于項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收益和平衡地塊出讓收益等。

??5月專項(xiàng)債的另一個(gè)新變化是，地方在優(yōu)先落實(shí)專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金政策。

??為了發(fā)揮專項(xiàng)債資金杠桿作用，去年國(guó)家允許重大項(xiàng)目專項(xiàng)債籌資可用作項(xiàng)目資本金，每個(gè)省專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例為20%，而近日這一比例提至25%。比如上述廣東62.5億元新基建項(xiàng)目專項(xiàng)債募資中，25.95億元用作項(xiàng)目資本金。

??警惕部分項(xiàng)目收益風(fēng)險(xiǎn)

??不同于地方發(fā)行沒(méi)有收益的政府一般債券，最終需要依賴一般公共預(yù)算收入去償還。專項(xiàng)債償債依賴于項(xiàng)目收益，如果具體專項(xiàng)債項(xiàng)目收益與融資不能夠自求平衡，則未來(lái)蘊(yùn)藏償債風(fēng)險(xiǎn)。

??中財(cái)-鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長(zhǎng)溫來(lái)成告訴第一財(cái)經(jīng)記者，專項(xiàng)債大規(guī)模發(fā)行一定要關(guān)注項(xiàng)目真實(shí)性問(wèn)題。他表示，一些地方在項(xiàng)目收益測(cè)算方面存在比較大水分，甚至出現(xiàn)一種為了達(dá)到發(fā)債條件來(lái)編造項(xiàng)目收益的現(xiàn)象。這樣一來(lái)會(huì)導(dǎo)致專項(xiàng)債與一般債沒(méi)什么區(qū)別，潛藏風(fēng)險(xiǎn)。地方不能為了迎合發(fā)債而編造項(xiàng)目收益。

??“比如一些高速公路專項(xiàng)債項(xiàng)目，測(cè)算收益很重要的指標(biāo)是車流量，而一些項(xiàng)目編制的車流量是根據(jù)此前論文研究等資料推算的，并非去現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查來(lái)測(cè)算，這樣導(dǎo)致項(xiàng)目收益可能被夸大?！睖貋?lái)成說(shuō)。

??胡恒松表示，目前專項(xiàng)債項(xiàng)目收益一般被要求需覆蓋本金利息的1.2倍，最低不能低于1.1倍。但實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，一些機(jī)構(gòu)幫地方政府編造專項(xiàng)債項(xiàng)目收益。一些項(xiàng)目收益測(cè)算時(shí)，把拍賣土地、配套廣告費(fèi)等收入測(cè)算偏大。

??對(duì)外貿(mào)易大學(xué)毛捷教授告訴第一財(cái)經(jīng)記者：“我們?nèi)ツ曜鲞^(guò)一些調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果沒(méi)有土地收入支撐，項(xiàng)目收益與融資很難自求平衡。比如一些產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目如果離開(kāi)土地收入，短期沒(méi)有預(yù)期收益。未來(lái)是否有收益，還需要看產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展情況，充滿不確定性?！?/p>

??他表示，如果這么大專項(xiàng)債規(guī)模下，沒(méi)有匹配到好的項(xiàng)目，就難以發(fā)揮專項(xiàng)債穩(wěn)投資補(bǔ)短板的效果。

??大岳咨詢董事長(zhǎng)金永祥告訴第一財(cái)經(jīng)記者，專項(xiàng)債在穩(wěn)投資穩(wěn)增長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，也增加了政府債務(wù)的透明度，但做好專項(xiàng)債工作防風(fēng)險(xiǎn)工作也非常重要，尤其是防止專項(xiàng)債演變?yōu)橐话銈＿@不僅僅涉及到專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)，還涉及到參與到專項(xiàng)債有關(guān)工作的公務(wù)人員的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

??他認(rèn)為，首先應(yīng)該理清政府和專項(xiàng)債使用單位之間的關(guān)系，現(xiàn)在這個(gè)關(guān)系不是特別的清晰。第二應(yīng)該注意專項(xiàng)債的申報(bào)問(wèn)題，專項(xiàng)債申報(bào)過(guò)程中有些數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確，甚至有些用于償還專項(xiàng)債的土地還沒(méi)有落實(shí)。這為有關(guān)人員的個(gè)人風(fēng)險(xiǎn)留下了隱患。專項(xiàng)債項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中的文件編制工作及可行性研究工作盡量不留瑕疵。

??另外，防控專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)的重要指標(biāo)是債務(wù)率，分子是專項(xiàng)債券債務(wù)余額，分母則是地方政府性基金預(yù)算。2018年以來(lái)專項(xiàng)債余額已經(jīng)高于政府性基金收入規(guī)模，并呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)。隨著今年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模大幅增加，專項(xiàng)債債務(wù)率也將明顯攀升。

??財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2019年底，全國(guó)地方政府專項(xiàng)債余額94378億元，而償債來(lái)源的地方政府性基金收入為80476億元。受疫情等因素影響，今年一季度地方政府性基金收入11881億元,同比下降10.7%。

??為了防控專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門也在加強(qiáng)項(xiàng)目審核。胡恒松表示，發(fā)改部門重點(diǎn)審核項(xiàng)目合規(guī)性，比如投向領(lǐng)域、項(xiàng)目合規(guī)性等。同時(shí)會(huì)協(xié)助財(cái)政部門考察項(xiàng)目的收益性，是否符合“項(xiàng)目自求平衡”的條件，重點(diǎn)考察項(xiàng)目收益是否滿足要求，是否具備合理性。

??近些年，財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門積極構(gòu)建規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，大力推進(jìn)地方專項(xiàng)債券管理改革，目前已形成覆蓋限額管理、預(yù)算管理、債券管理、風(fēng)險(xiǎn)管理、信息公開(kāi)、監(jiān)督問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)的“閉環(huán)”管理制度體系，為規(guī)范專項(xiàng)債券使用、提高債券資金效益、加強(qiáng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控、支持債券市場(chǎng)發(fā)展奠定了重要基礎(chǔ)。

??專家認(rèn)為，從總體上講，專項(xiàng)債券管理成效明顯，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，市場(chǎng)反應(yīng)正面，對(duì)于深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、促進(jìn)擴(kuò)大有效投資、支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等發(fā)揮了積極作用。

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