2020年的政府工作報告中，有關棚戶區(qū)改造的表述不見了。

但一度作為保障性安居工程建設重點，棚改規(guī)模之大、推進之快，足以被世人評議多時——自2008年至今，全國各類棚戶區(qū)改造開工累計超過5000萬套。

如何評價這十余年的棚改進程？官方的表述是，棚戶區(qū)改造既是重大民生工程，也是重大發(fā)展工程，棚改帶動了有效投資和建材、裝修、家電等消費，促進了上下游相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對經(jīng)濟穩(wěn)增長發(fā)揮了積極作用。

在快速解決民生問題的同時，棚改有效帶動了投資。但另一方面，也因棚改貨幣化政策一度出現(xiàn)“助推三四線城市房價”的爭議。

7月24日，工人在河北省遵化市一家棚戶區(qū)改造建設工地現(xiàn)場施工。新華社圖

棚改擴圍與提速

我國自2005年就開始在遼寧實施棚戶區(qū)改造。當時棚改資金都是地方政府出，另有一部分由社會資金承擔。開始基本是實物安置，拆一套還一套的模式，成本非常高。

但這一時期的棚改還是局限在幾個區(qū)域，且推進較慢。

在2008年國際金融危機的大背景下，我國開始將各類棚戶區(qū)改造作為城鎮(zhèn)保障性安居工程的重要組成部分，在全國范圍內(nèi)大規(guī)模推進城市、國有工礦、國有林區(qū)（林場）、國有墾區(qū)（農(nóng)場）等各類棚戶區(qū)改造。棚戶區(qū)改造開始成為我國保障房建設的主力類型，廉租房和經(jīng)濟適用房逐漸退場。

棚改擴圍直觀地體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上。2008年，全國啟動棚戶區(qū)改造，截至2012年，完成各類棚戶區(qū)改造1260萬戶。此后2013年改造開工350萬套，2014年這一數(shù)據(jù)是470萬套。2015~2018年，全國棚改開工量一直維持在600萬套以上，直至2019年的316萬套。

“十三五”這五年間，棚改目標任務為2000萬套；從2016年到2020年8月，全國開工改造各類棚戶區(qū)2300多萬套，超額完成目標任務。

第一財經(jīng)記者統(tǒng)計公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，2016~2019年四年間全國棚改總計完成投資約6.26萬億元。

棚改的提速擴面，離不開2015年開始推動的棚改貨幣化政策。所謂棚改貨幣化安置，就是指政府部門直接以貨幣的形式補償被拆遷棚戶區(qū)居民，而后居民再到商品房市場上購置住房。

住建部原部長陳政高曾公開表示，棚改貨幣化安置，第一提高了效率。老百姓從棚戶區(qū)搬出以后，就可以住進樓房，而建設房子至少要三年甚至四年時間；第二，可以自由選擇，包括地段、樓層選擇，新房、舊房選擇，物業(yè)選擇等。

除此之外，在2015年至2018年，棚改貨幣化的推進還對化解三四線城市樓市庫存起到了很大作用。房價上漲較快的城市，通過新建棚改安置住房，增加了住房供應；房地產(chǎn)庫存多的城市，通過棚改貨幣化安置，促進了房地產(chǎn)去庫存。

2014年全國棚改貨幣化安置比例為9%，2015年快速上升為29.9%，2016年這一比例更是上升到了48.5%。官方數(shù)據(jù)稱，2016年棚改貨幣化幫助地方消化了2.5億平方米的樓市庫存。

自2017年后，住建部門不再公布全國棚改貨幣化安置比例。根據(jù)業(yè)界測算，2017年在60%左右，幫助消化樓市庫存2.5億～3億平方米。

棚改貨幣化政策的兩面性

進入2018年，隨著地方樓市庫存的快速消化，棚改貨幣化政策的兩面性開始凸顯。雖然有助于快速解決棚改家庭的住房問題，同時消化當?shù)貥鞘袔齑妫坏@個政策也迅速放大了這些地區(qū)的購房需求，客觀上對三四線城市房價的上漲起到推波助瀾的作用。

2018年10月8日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，部署推進棚戶區(qū)改造工作，要求因地制宜調(diào)整完善棚改貨幣化安置政策，商品住房庫存不足、房價上漲壓力大的市縣要盡快取消貨幣化安置優(yōu)惠政策。

對于這一政策變化，2018年住建部副部長倪虹表示，針對庫存比較少、房價上漲壓力比較大的城市調(diào)整優(yōu)惠政策，目的是根據(jù)不同城市的住房發(fā)展狀況和水平，“精準施策、因城施策”。這不是取消貨幣化安置方式，而是因地制宜調(diào)整貨幣化安置的鼓勵政策。

此外，中央層面也在逐步調(diào)減棚改的規(guī)模。2018年，全國各類棚戶區(qū)改造開工626萬套，完成投資1.74萬億元；到了2019年，全國各類棚戶區(qū)改造開工降至316萬套，完成投資1.2萬億元。

棚改退潮，保障性安居工程繼續(xù)推進

2020年全國“兩會”期間，江西省住建廳廳長盧天錫接受《中國建設報》采訪時曾表示，2019年以來國家在逐步收緊棚戶區(qū)改造政策，中央補助資金大幅減少。2020年初，財政部印發(fā)通知，將2019年提前下達的中央財政城鎮(zhèn)保障性安居工程補助資金預算由500億元調(diào)整為200億元。其中，江西省補助資金就減少20.3億元，減少近56%。

江西省是近兩年的“棚改大戶”：2019年江西省棚戶區(qū)改造開工29.3萬套，列全國第一；2020年將開工改造棚戶區(qū)20.42萬套，繼續(xù)列全國第一。

盧天錫認為，推動棚戶區(qū)改造首先應保持中央財政支持政策穩(wěn)定，他建議繼續(xù)將棚戶區(qū)改造作為民生工程持續(xù)穩(wěn)步推進，并延續(xù)歷年做法，不降低中央財政對棚戶區(qū)改造資金的補助水平。

江西住建部門的訴求可能存在普遍性，但隨著老舊小區(qū)改造工作日益成為中央和各地住房保障工作的重點，棚改的高潮漸漸退去。

老舊小區(qū)改造已被納入保障性安居工程建設。 2020年7月，國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》。根據(jù)規(guī)劃，“十四五”期末，結合各地實際，力爭基本完成2000年底前建成需改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務。 制圖/張逸俊

來源：第一財經(jīng)日報

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