先行先試!深圳或施“土地騰挪術(shù)”解決土地緊缺難題

圖片來(lái)源:視覺(jué)中國(guó)

10月13日,在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立40周年之際,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案(2020-2025年)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《方案》)中正式提出,支持深圳在土地管理制度上深化探索,并提出了7項(xiàng)探索方向。

這7項(xiàng)內(nèi)容總結(jié)起來(lái)涉及兩大焦點(diǎn):一是深圳如何騰挪土地空間,解決土地資源稀缺的問(wèn)題;二是在土地市場(chǎng)交易制度的開(kāi)放方面,深圳或?qū)⒂瓉?lái)新突破。

業(yè)內(nèi)人士看來(lái),本次《方案》更多地是為深圳堅(jiān)定改革提供“強(qiáng)心針”,鼓勵(lì)深圳“大膽試,大膽干”。

騰挪土地空間

將有限的土地用于住房建設(shè),還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展?這對(duì)于深圳政府來(lái)說(shuō)是一個(gè)“手心手背都是肉”的艱難選擇題。

對(duì)于深圳來(lái)說(shuō),直線(xiàn)上漲的房?jī)r(jià)一直是一個(gè)亟待解決的痛點(diǎn)。

根據(jù)中國(guó)房?jī)r(jià)行情網(wǎng)站的二手房?jī)r(jià)格數(shù)據(jù),深圳6月份二手房均價(jià)達(dá)到74929元,相比去年底大漲14.37%,位居全國(guó)漲幅榜次席。

隨著房?jī)r(jià)大漲,深圳與另外三個(gè)一線(xiàn)城市的房?jī)r(jià)差距進(jìn)一步拉大——深圳6月份二手房均價(jià)比北京高20%,比上海貴36%,是廣州的2.09倍。而在去年底,深圳的房?jī)r(jià)還只比北京高4%左右,比上海高20%,是廣州的1.83倍。

造成房?jī)r(jià)大漲最主要的原因是土地的長(zhǎng)期供不應(yīng)求。今年4月,深圳住建局印發(fā)《住房發(fā)展2020年度實(shí)施計(jì)劃》中提到,深圳居住用地占建設(shè)用地的22.6%,低于國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中25%-40%的下限,難以滿(mǎn)足人口快速增長(zhǎng)條件下的住房需求增長(zhǎng)和品質(zhì)提升要求。

一方面是住宅用地捉襟見(jiàn)肘,但另一方面,為了保障制造業(yè)優(yōu)勢(shì),產(chǎn)業(yè)用地也不能少。

中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任宋丁12日接受時(shí)代財(cái)經(jīng)記者采訪(fǎng)時(shí)提到,從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,國(guó)際大都市如紐約、倫敦、巴黎等都是10%以?xún)?nèi)的工業(yè)用地,北京和上海也不到20%,但深圳設(shè)立了一條30%的“工業(yè)紅線(xiàn)”。

這一條始于《城市建設(shè)與土地利用十三五規(guī)劃(2016-2020)》的“工業(yè)用地紅線(xiàn)”明確規(guī)定,至2020年深圳工業(yè)用地占建設(shè)用地比重不宜低于30%,即不低于270平方公里。

在紅線(xiàn)之下,深圳工業(yè)用地與住宅等其他用地之間如何平衡,是眾多專(zhuān)家重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

對(duì)于此次《方案》中提到的“二三產(chǎn)業(yè)混合用地”,深職院房地產(chǎn)研究所所長(zhǎng)鄧志旺博士13日接受時(shí)代財(cái)經(jīng)采訪(fǎng)時(shí)表示,這是一種提高土地利用效率的做法,在香港就有很多類(lèi)似的案例。

但在現(xiàn)實(shí)中,各地仍然采取較為嚴(yán)格的土地用途管制,土地的出讓、使用都要按照其用途分類(lèi)來(lái)進(jìn)行。北京金訴律師事務(wù)所主任、房產(chǎn)律師王玉臣在13日向時(shí)代財(cái)經(jīng)表示,以往土地用途的分類(lèi)比較單一,一宗土地或?yàn)楣I(yè)用地,或?yàn)樯虡I(yè)服務(wù)業(yè)用地,兼容幾種用途的混合型用地缺乏制度層面的統(tǒng)一規(guī)范,地方對(duì)此嘗試也都比較謹(jǐn)慎。

但就深圳而言,因?yàn)榻陙?lái)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,過(guò)去大量的工業(yè)用地需求逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)辦公等第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)型用地需求。

中國(guó)(深圳)綜合開(kāi)發(fā)研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究中心主任周軍民在13日向時(shí)代財(cái)經(jīng)表示,缺少用地是深圳長(zhǎng)期面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題,目前尚沒(méi)有很好的解決方案。他認(rèn)為,有限的建設(shè)用地將主要傾向于上市公司、大中型企業(yè)如世界和中國(guó)500強(qiáng)企業(yè)項(xiàng)目,以及“卡脖子”技術(shù)類(lèi)型的大型產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目。

王玉臣認(rèn)為,要落實(shí)《方案》中推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)混合用地的要求,可能采取的方式除了在土地供給方面減少單一工業(yè)用地的出讓?zhuān)约疤岣叨a(chǎn)業(yè)混合用地的占比之外,在存量土地方面,也可以放寬規(guī)劃用途變更的審查,在符合國(guó)土空間規(guī)劃的總體要求下,推進(jìn)二三產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化。例如之前進(jìn)行的工業(yè)區(qū)升級(jí)改造,將現(xiàn)有存量工業(yè)用地改造新型產(chǎn)業(yè)用地(即M0,允許在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上配置一定比例的配套商業(yè)辦公用地、住宅用地和公共服務(wù)設(shè)施用地)。

“在30%的工業(yè)用地中,假使商業(yè)用地占5%,那就可騰挪出5%的空間用于其他用途。這不僅為深圳的工改項(xiàng)目提供了一條出路,或許還是為下一步提供更多的住宅用地埋下的一個(gè)伏筆?!编囍就f(shuō)。

而宋丁的想法則更具突破性,在他看來(lái),這次提到“盤(pán)活工業(yè)用地”的想象空間很大?!叭绻苊磕隃p少1%工業(yè)用地,10年就可騰挪出10%的工業(yè)用地(近90平方公里),用于教育、醫(yī)療、研發(fā)、住宅等用途,將會(huì)對(duì)深圳未來(lái)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)深遠(yuǎn)的影響?!彼味≌f(shuō)。

此外,文件中還提到要在農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地上給深圳政府“放權(quán)”。周軍民表示,該項(xiàng)政策主要是用于解決村集體早期實(shí)際已經(jīng)開(kāi)發(fā)成工業(yè)廠房和城中村的農(nóng)用地這個(gè)歷史遺留問(wèn)題。深圳成片的農(nóng)用地集中在大鵬、坪山、光明等區(qū)域,但實(shí)際上數(shù)量及占比都很少,仍然要保護(hù)保留。

土地市場(chǎng)交易制度先試先行

值得注意的是,此次文件另一大方向是完善土地交易市場(chǎng)建設(shè)?!斗桨浮分刑峒?,要完善一二級(jí)市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的土地市場(chǎng)服務(wù)監(jiān)管體系;試點(diǎn)實(shí)行土地二級(jí)市場(chǎng)預(yù)告登記轉(zhuǎn)讓制度。

土地二級(jí)市場(chǎng)是指土地使用者經(jīng)過(guò)開(kāi)發(fā)建設(shè),將新建成的房地產(chǎn)進(jìn)行出售和出租的市場(chǎng),即一般指商品房首次進(jìn)入流通領(lǐng)域進(jìn)行交易而形成的市場(chǎng)。

鄧志旺表示,“開(kāi)發(fā)土地二級(jí)交易市場(chǎng),在一定程度上可以更好地配合此前提及的二三產(chǎn)業(yè)混合用地”。

目前深圳的建設(shè)用地并不多,更多是從存量用地上挖掘。鄧志旺指出,之前不少企業(yè)急于拿地,但后續(xù)發(fā)現(xiàn)自己其實(shí)沒(méi)有能力開(kāi)發(fā),尤其是更加復(fù)雜的工商混改。因此就需要一個(gè)公開(kāi)透明的交易市場(chǎng),讓缺少能力者將手中的地重新投放市場(chǎng),提高存量土地的利用效率。

在土地二級(jí)市場(chǎng)政策上,目前還缺少較為典型的案例,但深圳在土地交易上已經(jīng)建立起了一個(gè)由市規(guī)劃國(guó)土委牽頭搭建的“產(chǎn)業(yè)用房供需服務(wù)平臺(tái)(簡(jiǎn)稱(chēng)用房平臺(tái))”。

“但是由于相關(guān)配套的改革措施政策(如稅費(fèi)問(wèn)題如何解決等)尚未出臺(tái),因此用房平臺(tái)整體利用率并沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)的狀態(tài)?!编囍就f(shuō)。

為此,《方案》為深圳接下來(lái)在政策突破留下了余地?!斗桨浮返诙鶙l提及,本方案提出的各項(xiàng)改革政策舉措,凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的,可以經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院授權(quán)后實(shí)施。

這也讓人產(chǎn)生聯(lián)想,深圳會(huì)否在土地上市流通上走出更大膽的步子?

以小產(chǎn)權(quán)房為例,此前已有不少媒體曝光過(guò)深圳小產(chǎn)權(quán)房的“灰色”交易鏈。王玉臣透露,這些都是行走在灰色地帶的隱形交易,其帶來(lái)的結(jié)果將是合同無(wú)效的風(fēng)險(xiǎn)。

即便購(gòu)房者需要承擔(dān)非常大的風(fēng)險(xiǎn),但中金前首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家梁紅曾撰文指出,現(xiàn)在大城市相當(dāng)?shù)淖》渴强啃‘a(chǎn)權(quán)房補(bǔ)充的,而深圳是最多的。

這是由于深圳合法流通的住房?jī)r(jià)格居高不下,因此不少人無(wú)奈選擇了小產(chǎn)權(quán)房。

但這也同時(shí)形成了一個(gè)小產(chǎn)權(quán)房“非法搶占”有效住房的惡性循環(huán)。貝殼研究院首席市場(chǎng)分析師許小樂(lè)曾表示,深圳的土地供應(yīng)不足,除了地理?xiàng)l件限制之外,有大量的小產(chǎn)權(quán)房、農(nóng)民房、城中村、廠房宿舍不具備上市流通的條件,無(wú)法形成有效住房供應(yīng)。

此外,王玉臣還指出,深圳市的小產(chǎn)權(quán)房與其他地方的小產(chǎn)權(quán)房存在很大不同。

“其他地方的小產(chǎn)權(quán)房的土地所有權(quán)是歸村集體所有的,但深圳特殊之處在于,截至2005年后,經(jīng)過(guò)城市化進(jìn)程,深圳市轄區(qū)內(nèi)的集體土地早已全部轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地。雖然仍保留了大量城中村落的稱(chēng)謂,但從土地所有制上而言,深圳是不存在農(nóng)村的,深圳的城中村呈現(xiàn)出一種鄉(xiāng)村超速過(guò)渡到城市后的特殊樣態(tài)?!蓖跤癯颊f(shuō)。

值得一提的是,國(guó)家并不允許小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行上市流通。今年5月20日,自然資源部還明令強(qiáng)調(diào)不得給小產(chǎn)權(quán)房辦證。

因此深圳下一步如何利用好《方案》中第二十六條中提及的“做好與相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋的銜接”,先行先試,創(chuàng)新性突破小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題,十分值得關(guān)注。

王玉臣指出,小產(chǎn)權(quán)房要真正上市流通,“還有很長(zhǎng)的路要走,需要更長(zhǎng)一段時(shí)間的實(shí)踐和理論儲(chǔ)備?!?/p>(責(zé)任編輯:王治強(qiáng) HF013)

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