（原標(biāo)題：地價(jià)三部曲之一：神秘的起拍價(jià)）

8月，一份華北某地級市的住宅用地供地報(bào)告，被送到了市里主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公桌上。

這份報(bào)告此前已經(jīng)通過了宗地所在區(qū)的政府供地會議，但還需要市領(lǐng)導(dǎo)的批復(fù)。

該市土地利用科科長楊頡等來了市里主要領(lǐng)導(dǎo)的反饋意見：再拔一拔。

市領(lǐng)導(dǎo)的意思是，每畝底價(jià)上調(diào)20萬元，到200萬元/畝。

楊頡說，受疫情影響，該市的二手房市場交易量較少，新建住宅庫存積壓，商業(yè)用地“特別難賣”。但從今年的供地計(jì)劃來看，供地不僅沒有減少，供地面積還較去年增加了50%，商品房用地計(jì)劃供應(yīng)量是去年的2倍多。

“供地不會減少，市政府也不允許減少。”楊頡坦言，目前全市的財(cái)政收入來源十根手指數(shù)得出來，無非是稅收、土地出讓金、處置其他資產(chǎn)起源收入、金融機(jī)構(gòu)融資、盤活存量資金、上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等。其中，土地出讓金是最主要的一項(xiàng)。

“基本上這些地都是催著賣，市里缺錢，怎么會減少供應(yīng)呢？”楊頡補(bǔ)充說，為了確保機(jī)構(gòu)能夠正常運(yùn)行，先要把基層財(cái)政“三?！狈€(wěn)住，工資能正常發(fā)放。所以前期經(jīng)過和意向企業(yè)洽談后，土地價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)上調(diào)。

Wind數(shù)據(jù)顯示，今年1-8月，全國已經(jīng)有五個(gè)城市賣地金額超過千億，其中上海賣地收入2170億元，杭州以1935億元緊隨其后；而去年同期第一名杭州的賣地金額是1761億元。溢價(jià)率方面，徐州、揚(yáng)州、麗水3個(gè)城市溢價(jià)率超過40%，南充、紹興等28個(gè)城市溢價(jià)率超20%。

土地是地方政府招商引資的抓手，也是政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源。如何給土地估價(jià)、定價(jià)，一方面根據(jù)地價(jià)資料和標(biāo)準(zhǔn)對土地進(jìn)行合理評估，另一方面還要對未來地價(jià)變動做出準(zhǔn)確預(yù)測。

在土地招拍掛過程中，如何將土地起拍價(jià)控制在合理水平，考驗(yàn)著一個(gè)城市土地主管部門的水平。

作為一家全國大型綜合性咨詢評估機(jī)構(gòu)的高管，永業(yè)行副總裁雷小軍對經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，土地底價(jià)不宜過高，對地方政府土地招商工作推進(jìn)不利，超過企業(yè)預(yù)期容易導(dǎo)致流拍。底價(jià)過低，一方面會導(dǎo)致土地賤賣，地方政府收入減少，國有資產(chǎn)流失；另一方面還會導(dǎo)致溢價(jià)率攀升，引發(fā)監(jiān)管層問責(zé)。

給“面粉”稱重

每畝180萬元，是經(jīng)過楊頡所在城市第三方評估機(jī)構(gòu)估價(jià)、區(qū)級土地儲備中心或土地利用部門初次定價(jià)、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)小組二審后擬定的土地價(jià)格。

仲量聯(lián)行土地房地產(chǎn)評估部董事張朋介紹，土地市場供應(yīng)有一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程。當(dāng)部分地塊完成一級開發(fā)的土地拆遷補(bǔ)償和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，達(dá)到“七通一平”或“五通一平”后，當(dāng)?shù)卣畷贫ǜ黝愅恋爻鲎屢?guī)模。

前期，政府會制定出讓地塊的基礎(chǔ)指標(biāo)，如用地性質(zhì)、出讓年限、容積率、土地基礎(chǔ)設(shè)施條件、建設(shè)密度等，委托1-3家第三方土地評估機(jī)構(gòu)出具土地估價(jià)報(bào)告，給出參考價(jià)。估價(jià)機(jī)構(gòu)將土地評估報(bào)告錄入全國土地估價(jià)監(jiān)管系統(tǒng)進(jìn)行備案，形成一個(gè)編號。

接下來，區(qū)級土地儲備中心等部門在技術(shù)層面初審，分析評估機(jī)構(gòu)的參考價(jià)是否合理，并選取其中一個(gè)參考價(jià)上報(bào)區(qū)級政府。區(qū)級政府進(jìn)行“二審”，一般由區(qū)長、區(qū)規(guī)劃和自然資源局（下稱“規(guī)自局”）局長、分管國土的副市長等組成的地價(jià)評審委員會審核。

最后，土地估價(jià)報(bào)告要上報(bào)市級政府，由市長、常務(wù)副市長，分管國土的副市長、市規(guī)自局長等組成市國土局局長辦公會審定，至此出讓底價(jià)形成，也就是所謂起拍價(jià)。

不同城市的土地評審環(huán)節(jié)大同小異，一般會提前公布評估招標(biāo)公告，從評估機(jī)構(gòu)庫篩選評估機(jī)構(gòu)。

對于第三方評估機(jī)構(gòu)的數(shù)量，天津一般委托2-3家，上海委托2家，采取“獨(dú)立評估形式；北京一般委托1家。

楊頡透露，他所在地級市的評估機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫共5家，為了節(jié)省評估經(jīng)費(fèi)，每次只選1家，輪流委托，長期委托的評估機(jī)構(gòu)費(fèi)用比市場價(jià)優(yōu)惠一半。

雷小軍介紹，一類是以市場變動為基準(zhǔn)的剩余法、市場比較法和收益還原法，這類方法適用于房地產(chǎn)市場發(fā)達(dá)、有充足土地交易案例的地區(qū)。其中剩余法是假設(shè)地塊開發(fā)，以未來開發(fā)完成后房地產(chǎn)的收益減去各類開發(fā)成本，倒推出土地價(jià)格，這種方法可以讓土地增值部分在地價(jià)中充分顯現(xiàn)。

另一類是成本逼近法和基準(zhǔn)地價(jià)系數(shù)修正法，適用于相對不活躍的市場，算出的價(jià)格相對便保守，但能平緩市場短期波動帶來的影響。

《國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓地價(jià)評估技術(shù)規(guī)范》要求，評估機(jī)構(gòu)需在兩大類估價(jià)方法中各取至少一種，以至少兩種方法交叉評估。“理論上，不同估價(jià)方法的評估結(jié)果應(yīng)該趨同，但由于參數(shù)選取、案例和樣本的局限性等客觀因素，估價(jià)結(jié)果存在較大差異?！崩仔≤娭赋?，兩種評估方法算出兩個(gè)參考價(jià)后，一般會對不同評估結(jié)果和測算過程進(jìn)行校驗(yàn)，選取其中較為合理的一個(gè)結(jié)果；或者計(jì)算平均數(shù)或加權(quán)平均數(shù)，得出最終參考價(jià)。

包括永業(yè)行、仲量聯(lián)行在內(nèi)的多家評估機(jī)構(gòu)表示，一宗土地評估由1-2人操作，進(jìn)行土地實(shí)地查勘，了解地塊周邊環(huán)境、交通狀況等，其次選擇評估方法來測算價(jià)格，撰寫報(bào)告，資料歸檔等。一般一宗地評估要求在3天內(nèi)完成。

一位河北省某縣級估價(jià)所所長說，其從事估價(jià)師逾27年，對縣里的土地市場、地塊周邊情況較為熟悉，一般一天內(nèi)能出具一份評估報(bào)告，而如果委托外地評估機(jī)構(gòu)，需要重新做地勘、查找比較案例等，需要3-7天。

目前一般宗地評估收費(fèi)按《宗地地價(jià)評估收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行，實(shí)行差額定率累進(jìn)計(jì)費(fèi)，如宗地價(jià)格總額在100萬元以下，以宗地價(jià)格的4%收費(fèi)；101萬元至200萬元部分按照3%收取，其后逐層遞減，1億元以上部分則按0.1%計(jì)費(fèi)。

為土地使用權(quán)抵押而進(jìn)行的土地價(jià)格評估時(shí)，一般按宗地評估費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的50%計(jì)收，每宗地評估費(fèi)不足300元的按300元收取?！暗鼉赡辏行┑胤秸B300元的評估費(fèi)都不能按時(shí)結(jié)清。”該所長說出了縣級、村鎮(zhèn)級政府財(cái)務(wù)捉襟見肘的窘境。

多方博弈

一位全國排名較靠前的土地評估機(jī)構(gòu)高管表示，土地估價(jià)不僅是一道算術(shù)題，更是區(qū)政府、省市級政府、企業(yè)與評估機(jī)構(gòu)等多方博弈的結(jié)果。

在實(shí)操過程中，地方政府在土地掛牌前會進(jìn)行招商，經(jīng)營性用地會提前進(jìn)行“勾地”，核心區(qū)區(qū)住宅用地或新城、新區(qū)開發(fā)建設(shè)，地方政府也傾向與開發(fā)企業(yè)進(jìn)行充分溝通，從城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度評估開發(fā)商的實(shí)力等。

楊頡在介紹土地評估的“一二三審”流程時(shí)表示，由區(qū)規(guī)自局篩選出來的評估機(jī)構(gòu)長期合作，已經(jīng)形成一定的信任基礎(chǔ)和“默契”，因此在一審、二審一般沒有異議，主要是在市級小組評審會上可能會被駁回。

“區(qū)政府說要以低底價(jià)招商引資，希望在價(jià)格上給予企業(yè)政策優(yōu)惠和相應(yīng)的地價(jià)上的‘照顧’。但是到了市里會指出這地塊周邊地價(jià)已經(jīng)達(dá)到某一水平，你定這么低是不行的?！睏铑R說，有時(shí)候市政府會要求在區(qū)政府小組會議基礎(chǔ)上，把底價(jià)再拔一個(gè)高度。

至于實(shí)際優(yōu)惠力度多大，是區(qū)政府和招商企業(yè)之間博弈。楊頡坦言，受疫情影響，其所在地級市的商業(yè)用地特別難賣，得有一定政策優(yōu)惠，市里給予配套產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，企業(yè)才會來投資，”但原則上這些優(yōu)惠從地價(jià)上是體現(xiàn)不出來的，地價(jià)不能再降了”。

前述評估機(jī)構(gòu)高管表示，其實(shí)際評估過程中也曾遇到行政干預(yù)。在整個(gè)市場較為平穩(wěn)時(shí)，純技術(shù)評估較為順利。但在市場出現(xiàn)急劇變化時(shí)，行政干預(yù)容易出現(xiàn)。

該評估機(jī)構(gòu)高管認(rèn)為，底價(jià)高低應(yīng)該辯證看待。在房、地市場下行周期時(shí)，評估價(jià)格過高，不利于政府招商，開發(fā)商經(jīng)過自行估算和分析后沒有拿地意愿，地塊流拍的概率較大。該評估機(jī)構(gòu)高管進(jìn)一步說明，有些地塊是直接流拍，有的地塊是政府在出讓前臨時(shí)將掛牌延期，最終沒有成交。

另外，在房、地市場上升周期，掛牌底價(jià)過低，企業(yè)爭相競價(jià)，會推高溢價(jià)率和成交總價(jià)。由于當(dāng)下地塊出讓信息較為公開透明，公眾看到地塊高溢價(jià)后較為敏感，容易渲染“面粉貴過面包”的緊俏程度，區(qū)域的一二手房應(yīng)聲而漲。自然資源部等監(jiān)管部門一旦注意到地方市場出現(xiàn)過熱苗頭，可能會進(jìn)行問詢。

“土地掛牌出讓前的地價(jià)評估，是一個(gè)根據(jù)土地規(guī)程和評估技術(shù)規(guī)范、參數(shù)、過往案例的預(yù)測過程，而土地成交是一個(gè)具體的交易行為，交易行為出現(xiàn)偏差是一個(gè)大概率事件?！崩仔≤姳硎?，實(shí)際招拍掛過程中，地價(jià)受開發(fā)企業(yè)對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地房地產(chǎn)市場的預(yù)期影響，受調(diào)控政策、開發(fā)企業(yè)經(jīng)營發(fā)展戰(zhàn)略、資金融資情況，以及開發(fā)企業(yè)本身土地儲備、地方市場供應(yīng)情況等諸多因素的影響，“評估專家、機(jī)構(gòu)很難精準(zhǔn)預(yù)測某一地塊在土地出讓市場上的具體競價(jià)走勢”。

雷小軍表示，當(dāng)一宗土地出現(xiàn)高溢價(jià)，或延期出讓，或流拍，不能簡單地歸因于土地出讓底價(jià)的高低。

前述評估機(jī)構(gòu)高管補(bǔ)充，一般區(qū)級政府是委托方，會找到評估機(jī)構(gòu)，闡述區(qū)政府對該地塊希望以低地價(jià)引進(jìn)產(chǎn)業(yè)、商業(yè)等，希望評估價(jià)格能予以降低。遇到類似行政干預(yù)時(shí)，其會以技術(shù)層面考慮區(qū)政府的意見，因?yàn)閰^(qū)政府是委托人，也是最清楚招商和地塊規(guī)劃情況的部門。

“評估本身是一個(gè)預(yù)測行為，每平方米5000元與5500元，并不能說誰對誰錯，在規(guī)范允許的區(qū)間內(nèi)應(yīng)是合理的。”“但如果遇到區(qū)政府預(yù)期的評估價(jià)格過低，我們會根據(jù)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行溝通，有些項(xiàng)目要求甚至低于基準(zhǔn)地價(jià)細(xì)數(shù)修正法算出來的價(jià)格，這類業(yè)務(wù)我們會堅(jiān)決放棄。”該評估機(jī)構(gòu)高管坦言，有些區(qū)域地方政府覺得評估機(jī)構(gòu)不好溝通，但經(jīng)過時(shí)間和市場的檢驗(yàn)，政府會把一些敏感的項(xiàng)目交由我們來做。

給溢價(jià)率降溫

前述地級市土地利用科科長說出了市區(qū)兩級政府的博弈點(diǎn)：省市規(guī)自局等部門的站位較高，希望區(qū)級政府宏觀考慮區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)布局，但對于一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展一般的區(qū)域，土地出讓壓力、財(cái)務(wù)壓力較大，政府的核心訴求是招商引資，先保證能把地賣出去。如果地價(jià)較低，有出現(xiàn)競爭的可能性，地塊能出現(xiàn)溢價(jià)，對于后續(xù)招商和賣地起到助力作用。

一位長三角土地市場的人士介紹，長三角制定底價(jià)的流程與其他地區(qū)大同小異。比如上海市：由區(qū)政府委托1-2家評估機(jī)構(gòu)，根據(jù)地塊交通、教育配套等綜合評估，“一般基準(zhǔn)地價(jià)都不準(zhǔn)的，因?yàn)樯虾５耐恋厥袌鲚^活躍，制定底價(jià)要考慮未來，如果一個(gè)地塊未來有地鐵開通、配套學(xué)校，這些因素對成交地價(jià)的影響很大”。

其次，評估機(jī)構(gòu)常用市場比較法，根據(jù)地塊周圍對標(biāo)區(qū)域的樓盤售價(jià)、去化情況，算出一個(gè)市場能接受的水平；此外，還會考慮地塊商品房要一兩年后才能買賣，減去通脹成本、稅費(fèi)、建安成本等，倒推出一個(gè)建議起始價(jià)。

該人士表示，上海在制定底價(jià)時(shí)實(shí)行“房地聯(lián)動”，市規(guī)自局會征詢房管局，房管局綜合地塊周邊的同類新房、二手房價(jià)格，預(yù)算出未來該地塊的參考售價(jià)。

規(guī)自局系統(tǒng)會測算企業(yè)從拿地開始的各項(xiàng)投入、逐年開發(fā)的收益，最終給出一個(gè)投資回報(bào)率。根據(jù)投資回報(bào)率預(yù)判開發(fā)商的利潤空間，并預(yù)算地塊定的溢價(jià)率，由此建議區(qū)政府設(shè)定一個(gè)合理起拍價(jià)?！暗卣{(diào)院、房管局、規(guī)自局等不同的部門都會提意見，但最終拍板決定底價(jià)的還是區(qū)政府?！痹撊耸颗e例稱，區(qū)政府將一塊地的底價(jià)定為每平方米2萬余元，但周邊樓盤已經(jīng)賣到5-6萬元了，在競拍環(huán)節(jié)各個(gè)企業(yè)嗅到利潤，“肯定爭得頭破血流”。因此，不同部門會建議區(qū)政府調(diào)整至3.5萬元-4萬元之間，但區(qū)政府會根據(jù)自己的預(yù)判決策。

一位top20上海房企投拓總對經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)表示，今年以來，上海的宅地溢價(jià)率較高的消息見諸各大機(jī)構(gòu)平臺，但從總體的成交樓面價(jià)、熱門地塊周邊的配套、規(guī)劃和一二手房價(jià)格上看，大多數(shù)地塊仍在合理區(qū)間，不失為房企戰(zhàn)略布局的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。

該投拓總舉例，9月1日，浦東新區(qū)新場鎮(zhèn)招標(biāo)出讓一宗宅地，最終被同潤投資集團(tuán)以14.18億元競得，成交樓板價(jià)29100元/平方米，溢價(jià)率60.8%。根據(jù)招標(biāo)公告，該地塊起始總價(jià)8.82億元，起始樓板價(jià)18100元/平方米。周圍二手房均價(jià)約為45000元/平方米。

5年來，該地塊周邊僅出讓過1宗宅地，2016年中糧以總價(jià)24.4億元摘得，成交樓面價(jià)35744元/平方米，溢價(jià)率235.6%。

“今年出讓的地塊與2016年的地塊很相似，即使中糧項(xiàng)目最后開發(fā)成別墅，今年新地塊的起始樓板價(jià)也不用相差一倍，最終成交的29100元/平方米在企業(yè)測算的合理區(qū)間?！痹撏锻乜偼嘎?，較低的起始樓板價(jià)使得最終溢價(jià)率突破50%，尤其是在今年8月以來長三角區(qū)域開始給土地市場降溫的大背景下，“顯得有點(diǎn)嚇人”。

在上述熟悉長三角土地市場人士看來，根據(jù)溢價(jià)率單一指標(biāo)去判斷整個(gè)區(qū)域土地市場是否過熱，并不夠科學(xué)合理?！耙粋€(gè)科學(xué)的底價(jià)，能使溢價(jià)率控制在合理區(qū)間，穩(wěn)定拿地企業(yè)的預(yù)期、購房者的房價(jià)預(yù)期。如何制定出合理的底價(jià)，考驗(yàn)一個(gè)城市政府的水平?！痹撏恋厥袌鋈耸空J(rèn)為，宅地溢價(jià)率維持在20%為較合理。

據(jù)上海市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2019年上海市政府性基金收入2418億元（土地出讓收入占90%以上），占到全市財(cái)政收入的24.8%，土地依賴程度在全國處于較低水平。

據(jù)Wind數(shù)據(jù)，今年前8月，北京供應(yīng)土地的起始樓面價(jià)為21946元/平方米，為唯一一個(gè)超過1萬元的城市，福州、深圳分別為9367元/平方米、9194元/平方米，上海為7387元位列第四，寧波6424排名第五。

從宅地供應(yīng)樓面起始價(jià)格上看，北京26667元/平方米，廈門18429元/平方米，蘇州、杭州、深圳均超過12000元/平方米，福州、上海、廣州則超過11000元/平方米。（應(yīng)受訪者要求，楊頡為化名）

來源: 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)

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