智庫(kù)·熱點(diǎn) | “土地要素市場(chǎng)化配置”十三個(gè)要點(diǎn)分析

來(lái)源：智能家居時(shí)間：2020-04-10 19:40

　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 柴鐸

　　寫(xiě)在前面

　　我們總的認(rèn)為，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》涉及土地的要點(diǎn)在前期地方試點(diǎn)、創(chuàng)新探索、學(xué)術(shù)研究中均有提及。此次在中央層面、面向全國(guó)正式提出，會(huì)對(duì)相關(guān)土地管理制度改革起到重大推進(jìn)作用，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、住建部為主的相關(guān)部委將有一系列政策推出。

　　要素市場(chǎng)化配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，更是自發(fā)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵穩(wěn)定器。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民營(yíng)企業(yè)快速成長(zhǎng)與關(guān)鍵要素配置市場(chǎng)化程度低、流動(dòng)門檻高的矛盾日益凸顯，成為深化改革的掣肘。

　　現(xiàn)代生產(chǎn)要素理論將經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素概括為土地、資本、勞動(dòng)、管理、信息、技術(shù)六類（這里的土地泛指一切自然資源）。其中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可創(chuàng)造性的要素，這就決定了土地在經(jīng)濟(jì)價(jià)值分配中的優(yōu)勢(shì)、先導(dǎo)性地位，為國(guó)家發(fā)展建設(shè)發(fā)揮著空間承載力、自然生產(chǎn)力、空間價(jià)值貢獻(xiàn)輸送等多方面作用。但是，由于土地具有空間開(kāi)敞性、外部性，土地兼具私有資產(chǎn)屬性和公有資源（有競(jìng)爭(zhēng)性、無(wú)排他性）屬性，因而土地資源利用要同時(shí)處理好私人利益（效率）和社會(huì)公共利益（公平）關(guān)系。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，我國(guó)建立了土地用途管制制度和有償使用制度，一方面嚴(yán)格規(guī)劃城鄉(xiāng)土地用途、限制集體土地發(fā)展權(quán)，另一方面通過(guò)單向的征地制度占有農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)利益?！?·31大限”后，土地一級(jí)市場(chǎng)基本壟斷，成為一個(gè)“行政性市場(chǎng)”；土地二級(jí)市場(chǎng)在2019年7月自然資源部《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出后才啟動(dòng)放活。土地要素供應(yīng)中的限制有時(shí)會(huì)影響土地配置效率（開(kāi)發(fā)節(jié)奏、利用效率），造成土地資源“嚴(yán)重短缺——嚴(yán)重浪費(fèi)”兩方面矛盾并存。

　　2020年3月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布意見(jiàn)第二條即是“推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置”，提出“建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”“深化產(chǎn)業(yè)用地市場(chǎng)化配置改革”“鼓勵(lì)盤活存量建設(shè)用地”“完善土地管理體制”4條舉措，雖只有600字，但包含要點(diǎn)很多、需仔細(xì)品讀。

　　我們總的認(rèn)為：其中要點(diǎn)在前期地方試點(diǎn)探索、學(xué)術(shù)研究中均有提及。例如，政策中提到的“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度”“健全長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資（入股）等工業(yè)用地市場(chǎng)供應(yīng)體系”等問(wèn)題是近年研究熱點(diǎn)；“探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給”“擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍”“研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度”已經(jīng)有上海、浙江、廣東等發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)展了探索實(shí)踐或已有公開(kāi)討論，如“改革土地計(jì)劃管理方式”“加強(qiáng)土地供應(yīng)利用統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)”則反映了前期學(xué)術(shù)界研究觀點(diǎn)。但是，這些命題在中央層面面向全國(guó)以意見(jiàn)形式正式提出尚屬首次，會(huì)對(duì)相關(guān)土地管理制度改革起到重大推進(jìn)作用，相關(guān)部委將有一系列政策推出以落實(shí)中央精神。

　　時(shí)值宏觀經(jīng)濟(jì)承壓期，我們明顯感到改革步伐大幅加快，知識(shí)日新月異，必須不斷學(xué)習(xí)才能夠追趕市場(chǎng)的腳步。在慨嘆《土地資源管理》教材、講義又需要大幅度刪改的同時(shí)，我們選出意見(jiàn)中的十三個(gè)要點(diǎn)做簡(jiǎn)要分析。

　　要點(diǎn)一：“加快修改完善土地管理法實(shí)施條例，完善相關(guān)配套制度”

　　分析：2019年《土地管理法》修訂主要包含七大要點(diǎn)，一是改革土地征收制度，二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，三是宅基地管理制度改革，四是為國(guó)土空間規(guī)劃制度改革創(chuàng)新預(yù)留法律空間，五是明確國(guó)土空間規(guī)劃體系作為各類自然資源開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)的依據(jù)，六是將基本農(nóng)田提升為“永久”基本農(nóng)田，七是強(qiáng)化土地督察制度。

　　其中，征地制度改革（成片開(kāi)發(fā)、區(qū)片綜合地價(jià)）、宅基地制度改革（三權(quán)分立、利用方式、有償使用）、經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市（用途、收益分配）即所謂“三塊地改革”還存在一定的補(bǔ)充、完善空間（參見(jiàn)筆者《<土地管理法>修訂解讀：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)》一文）。預(yù)計(jì)本年度《土地管理法》實(shí)施條例以及更細(xì)化的《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見(jiàn)》將出臺(tái)，需重點(diǎn)關(guān)注。

　　要點(diǎn)二：“全面推開(kāi)農(nóng)村土地征收制度改革……建立公共利益征地的相關(guān)制度規(guī)定”

　　分析：征地制度改革的總思路可概括為三個(gè)要點(diǎn)，即“縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、完善多元規(guī)范的安置措施”，與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策是相通的（不征才能流轉(zhuǎn)），體現(xiàn)了“多予少取”。其中，“公共利益”的范圍和情形基本明確，各地區(qū)片綜合地價(jià)已較為成熟、約三年一調(diào)整，社保安置補(bǔ)償方面有待各地進(jìn)一步明確等等；全面推開(kāi)后必將有配套政策跟進(jìn)。

　　要點(diǎn)三：擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍

　　分析：早在2017年2月國(guó)土資源部會(huì)同國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、人民銀行、林業(yè)局、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》，當(dāng)時(shí)主要是為了土地節(jié)約集約利用，大致導(dǎo)向是“能有償使用就不無(wú)償劃撥”——修訂劃撥用地目錄、縮小劃撥范圍。例如，鼓勵(lì)能源、環(huán)保、安居房、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)?、供熱設(shè)施等項(xiàng)目用地出讓、租賃，支持以作價(jià)出資或者土地入股；同時(shí)，規(guī)定了事業(yè)單位改制企業(yè)后劃撥地塊按有償使用方式處置的辦法。后期，各地配套制定了執(zhí)行方案。

　　同時(shí)，這一點(diǎn)也和后文“以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用”相聯(lián)系，例如，以往一些國(guó)有企事業(yè)單位實(shí)際上已經(jīng)在通過(guò)劃撥方式無(wú)償取得的國(guó)有土地上開(kāi)發(fā)了一些盈利項(xiàng)目，提高了土地利用效率，同時(shí)自身能獲益，但并未繳納土地使用費(fèi)用，以后將逐步走向規(guī)范化、市場(chǎng)化。

　　本年度，受新冠疫情影響、外需嚴(yán)重下滑，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，這一政策實(shí)踐探索可能加力。

　　要點(diǎn)四：建立公平合理的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益分配制度

　　分析：前期集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地33個(gè)試點(diǎn)結(jié)束后，《土地管理法》很快修訂并將其納入，有些問(wèn)題仍有待細(xì)化落實(shí)：

　　一是制定全國(guó)統(tǒng)一的集體土地入市標(biāo)準(zhǔn)較難，地方有一定隨意性空間。由于各地推動(dòng)集體土地入市的動(dòng)機(jī)不同，且不同地區(qū)土地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件不同，集體土地入市條件差別較大。納入城市規(guī)劃建設(shè)范圍的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地哪些該成片開(kāi)發(fā)？哪些該入市？難以科學(xué)、公平、統(tǒng)一認(rèn)定，且牽涉到基層政府、農(nóng)村集體利益；即便規(guī)定了“XX%的比例”，地方在具體地塊的操作中仍有較大隨意性。

　　二是集體土地入市后的用途限制存在一定爭(zhēng)議。目前看商業(yè)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)不被允許，但筆者在地方做調(diào)研、規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)，許多地方政府對(duì)集體土地入市做房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有較強(qiáng)意愿，有些時(shí)候也是解決問(wèn)題的唯一途徑，目的也是為了實(shí)現(xiàn)村集體、政府、城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的多贏，同時(shí)也不會(huì)造成農(nóng)用地流失或者沖擊傳統(tǒng)一級(jí)市場(chǎng)，入市后用途是否可以“因地制宜”、給予地方更大自主權(quán)值得關(guān)注。

　　三是入市土地利益分配標(biāo)準(zhǔn)尚需繼續(xù)研究。理論上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地達(dá)到入市條件需要相關(guān)設(shè)施配套，因此農(nóng)村集體和代表公共利益的地方政府都應(yīng)分享收益。但是，不同地方甚至不同地塊利用情形差別很大，利益分配標(biāo)準(zhǔn)很多時(shí)候需要個(gè)案?jìng)€(gè)研。2016年《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》提出“調(diào)節(jié)金”這類收益分配手段；2018年開(kāi)始探索土地增值收益“調(diào)節(jié)金轉(zhuǎn)稅費(fèi)”，逐步與城鎮(zhèn)土地增值稅接軌；但在標(biāo)準(zhǔn)等方面相關(guān)部門存在意見(jiàn)分歧。

　　綜上所述，上述三個(gè)問(wèn)題決定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市這項(xiàng)改革能否順利推進(jìn)。理論上，收益分配標(biāo)準(zhǔn)是其中的抓手，將對(duì)地方確定那些土地應(yīng)該入市、入市土地作何用途產(chǎn)生自動(dòng)的經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)作用。

　　要點(diǎn)五：健全長(zhǎng)期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價(jià)出資（入股）等工業(yè)用地市場(chǎng)供應(yīng)體系。

　　分析：非常必要！許多地方已經(jīng)探索。

　　首先，相較于住宅用地、商服用地，我國(guó)工業(yè)用地供應(yīng)的市場(chǎng)化程度總體較低。早期工業(yè)用地市場(chǎng)的探索可追溯到改革開(kāi)放初期的“招商引資”時(shí)代，在地方“GDP錦標(biāo)賽”的環(huán)境下，工業(yè)用地基本是協(xié)議方式出讓，出讓年限、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)都是地方政府與用地主體協(xié)商確定，千差萬(wàn)別；為避免國(guó)有資產(chǎn)流失，我國(guó)不斷規(guī)范工業(yè)用地出讓，基準(zhǔn)地價(jià)、出讓年限、出讓方式的規(guī)定相繼出臺(tái)。但是，由于工業(yè)用地的特殊性（就業(yè)、稅收、利用外資），地方政府為保證某一項(xiàng)目落地、某一用地主體取得土地，很多時(shí)候?qū)嶋H不會(huì)采用公開(kāi)市場(chǎng)競(jìng)價(jià)的方式供地。因此，不同地區(qū)、不同地塊工業(yè)用地地價(jià)內(nèi)涵、供應(yīng)情況仍然是不可比的，造成一些問(wèn)題。

　　第二，工業(yè)用地是企業(yè)的生產(chǎn)要素，用地成本很大程度上決定了企業(yè)生產(chǎn)成本。據(jù)筆者前期案例研究（參見(jiàn)《大洋兩岸的平行競(jìng)爭(zhēng):中美城市制造業(yè)用地成本比較》），中國(guó)目前工業(yè)用地成本遠(yuǎn)高于美國(guó)。當(dāng)前，制造業(yè)對(duì)于穩(wěn)定就業(yè)、增強(qiáng)國(guó)家應(yīng)對(duì)災(zāi)難和挑戰(zhàn)能力的作用凸顯，而我國(guó)制造業(yè)成本優(yōu)勢(shì)正在/已經(jīng)失去，維持我國(guó)制造業(yè)在全球產(chǎn)業(yè)鏈上的優(yōu)勢(shì)地位需多管齊下的舉措。除繼續(xù)優(yōu)化國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈和營(yíng)商環(huán)境、加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高勞動(dòng)力人力資本外，通過(guò)減稅降費(fèi)等方式降低企業(yè)生產(chǎn)成本十分必要，而降低企業(yè)用地成本負(fù)擔(dān)就是一個(gè)重要方面。特別是對(duì)于“新產(chǎn)業(yè)、新動(dòng)能”企業(yè)，采用先租后讓、長(zhǎng)期租賃等方式供地能夠極大降低企業(yè)成長(zhǎng)初期的占款，有利于企業(yè)生存、發(fā)展。

　　第三，有利于工業(yè)用地“全生命周期管理”。隨著科技進(jìn)步，產(chǎn)業(yè)更新迭代速度加快；加之宏觀經(jīng)濟(jì)的不確定性提升，企業(yè)更新/淘汰速度亦在加快。傳統(tǒng)固定年限出讓方式下，企業(yè)破產(chǎn)倒閉、或遇到經(jīng)營(yíng)困難后，工業(yè)用地長(zhǎng)期處于閑置浪費(fèi)、低效利用狀態(tài)，而對(duì)這些地塊的整治改造又受到工業(yè)用地出讓合同的約束，需要給付大量補(bǔ)償款，實(shí)施難度很大；這一問(wèn)題在廣東“三舊”改造、上?！?98”工業(yè)用地減量化等地方實(shí)踐中都很突出。彈性年期供應(yīng)土地有利于對(duì)工業(yè)用地實(shí)施“全生命周期管理”，有利于及時(shí)淘汰落后產(chǎn)能、僵尸企業(yè)，提高土地利用效率，挖掘存量用地潛力，減少不必要的建設(shè)用地增量。

　　要點(diǎn)六：推動(dòng)不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，探索增加混合產(chǎn)業(yè)用地供給

　　分析：一方面，前述原因可見(jiàn)，允許產(chǎn)業(yè)用地類型轉(zhuǎn)換有利于及時(shí)適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要、適應(yīng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)需求，務(wù)實(shí)的提高土地利用效率、避免土地閑置浪費(fèi)。另一方面，以往工業(yè)用地與居住用地大尺度空間分離的規(guī)劃模式下，雖然用地結(jié)構(gòu)更加清晰，但職住分離、潮汐式人口遷徙等問(wèn)題突出。按照新型城鎮(zhèn)化“產(chǎn)城融合”的要求，適應(yīng)新時(shí)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)集群化、綜合化發(fā)展態(tài)勢(shì)，以及新型用地主體（特別是創(chuàng)業(yè)型用地主體）多元化的用地需求，未來(lái)產(chǎn)業(yè)園區(qū)除安排必要的辦公空間外，也要配套一些生活保障設(shè)施空間（如酒店、咖啡廳、健身房、休閑娛樂(lè)空間），同時(shí)還需要一些研發(fā)、創(chuàng)意、設(shè)計(jì)、中試、檢測(cè)和配套設(shè)施用地（已經(jīng)推出的例如廣深莞M0，惠州M+、杭州M創(chuàng)、在北京M4，南京Mx），這就需要對(duì)產(chǎn)業(yè)用地進(jìn)行“混合型、復(fù)合化”利用。

　　目前，這一問(wèn)題各地還在探索，預(yù)計(jì)一些地方會(huì)推出新的用地類型，對(duì)產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)市場(chǎng)的新商業(yè)模式打造和場(chǎng)景設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響。

　　要點(diǎn)七：研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度

　　分析：通過(guò)稅費(fèi)的“經(jīng)濟(jì)杠桿”倒逼低效建設(shè)用地主體主動(dòng)騰退，這一問(wèn)題需跟“房地產(chǎn)稅”的整個(gè)制度設(shè)計(jì)相適應(yīng)（可能作為起步），涉及利益矛盾較多，政策推出、執(zhí)行難度不小。據(jù)了解，相關(guān)研究已在進(jìn)行，需要關(guān)注。

　　要點(diǎn)八：以多種方式推進(jìn)國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用

　　分析：國(guó)企國(guó)資改革是供給側(cè)解構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，其方向是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)瘦身健體、提質(zhì)增效，解決歷史遺留問(wèn)題，改善和加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。由于歷史原因，我國(guó)城市中許多國(guó)企存量建設(shè)用地處于閑置狀態(tài)，但區(qū)位條件好、開(kāi)發(fā)價(jià)值大，是當(dāng)前城市內(nèi)部存量用地潛力挖掘的重要資源。

　　2019年7月，《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是我國(guó)首個(gè)專門規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)的重要文件，提出了建立產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)定價(jià)、信息集聚、交易安全、監(jiān)管有效的土地二級(jí)市場(chǎng)，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)交易平臺(tái)。特別是提出了優(yōu)化劃撥土地轉(zhuǎn)讓流程、保障出讓土地交易自由、完善作價(jià)出資或入股土地轉(zhuǎn)讓規(guī)定，完善土地分割合并轉(zhuǎn)讓政策等措施，促進(jìn)存量土地進(jìn)入二級(jí)市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓盤活。實(shí)際上為國(guó)有企業(yè)存量用地盤活利用提供了路徑，有利于多方共贏，對(duì)于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)也意味著新的市場(chǎng)機(jī)會(huì)。

　　要點(diǎn)九：深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)

　　分析：近年研究的關(guān)注點(diǎn)是宅基地“三權(quán)分立（所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)）”，一是通過(guò)宅基地有償退出或流轉(zhuǎn)，減少宅基地一戶多宅、農(nóng)村空心化問(wèn)題，降低農(nóng)村人口進(jìn)城后人地分離的土地浪費(fèi)現(xiàn)象，其目的是“節(jié)地”；二是通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)，盤活存量資源，吸引一些鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)進(jìn)駐，為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。但是，由于宅基地作為農(nóng)民最后生存保障的特殊性，全面放開(kāi)宅基地“流轉(zhuǎn)（入市）”有些爭(zhēng)議。

　　對(duì)于農(nóng)村土地引入新業(yè)態(tài)，近年政策很多。從《關(guān)于支持旅游業(yè)發(fā)展用地政策的意見(jiàn)》（國(guó)土資規(guī)〔2015〕10號(hào)）、到《促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提質(zhì)升級(jí)行動(dòng)方案（2018——2020年）》（發(fā)改綜合〔2018〕1465號(hào)）、再到《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕5號(hào)）、以及《自然資源部關(guān)于開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》均對(duì)放活農(nóng)村土地利用提出了新舉措。

　　2019年9月，中農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》，提出落實(shí)“一戶一宅”規(guī)定、鼓勵(lì)節(jié)約集約利用宅基地、鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。特別提出“宅基地可以通過(guò)自主經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)等方式，依法依規(guī)發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、民宿、鄉(xiāng)村旅游等。城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開(kāi)展經(jīng)營(yíng)的，要嚴(yán)格遵守合同法的規(guī)定，租賃合同的期限不得超過(guò)二十年。合同到期后，雙方可以另行約定?！睒O大地放活了宅基地流轉(zhuǎn)、利用。隨著各地試點(diǎn)探索深化，一些細(xì)化落實(shí)規(guī)定也將出臺(tái)。

　　要點(diǎn)十：完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

　　分析：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是全域國(guó)土綜合整治的重要工具，是盤活農(nóng)村建設(shè)用地資源的重要途徑，也是“精準(zhǔn)扶貧”的重要手段。前期，上海、浙江等地在增減掛鉤指標(biāo)管理等方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索，節(jié)余指標(biāo)有償統(tǒng)籌、全域配置等做法實(shí)現(xiàn)了指標(biāo)轉(zhuǎn)出地、轉(zhuǎn)入地的雙贏，也能夠顯化土地資源價(jià)值、提升土地利用效率。2018年，自然資源部印發(fā)《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》，進(jìn)一步明確增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑有關(guān)要求，未來(lái)沿著這一方向還會(huì)有進(jìn)一步探索完善。

　　要點(diǎn)十一：“完善土地利用計(jì)劃管理……探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”

　　分析：這是兩個(gè)相互聯(lián)系的問(wèn)題，筆者在前期《“改革土地計(jì)劃管理方式”真的是“松綁”么？——你看錯(cuò)了重點(diǎn)》一文中進(jìn)行了詳細(xì)分析，讀者可以參考。幾項(xiàng)要點(diǎn)可以明確：

　　第一，傳統(tǒng)土地指標(biāo)自上而下式的“多因素分解法”、“趨勢(shì)分解法”即將弱化、成為歷史，“供地跟著項(xiàng)目走”將是大勢(shì)所趨。當(dāng)前我國(guó)新型城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，但后備土地資源卻日趨減少，更需要統(tǒng)籌好促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和合理利用土地的關(guān)系，讓土地到效用最大化的地方去?！巴恋馗?xiàng)目走”正是出于這樣的背景——如果沒(méi)有好的項(xiàng)目，地方就不要再浪費(fèi)有限的土地指標(biāo)。

　　第二，“改革土地指標(biāo)分配方式、下放用地審批權(quán)、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡”三個(gè)政策要聯(lián)系起來(lái)看，實(shí)際共同構(gòu)成了土地利用管理的“市場(chǎng)化”門檻和調(diào)節(jié)機(jī)制，體現(xiàn)了“放管服”的意圖。前期，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)管理方式切實(shí)落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡的通知》（國(guó)土資規(guī)〔2017〕13號(hào)）提出耕地“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體保護(hù)，以及“占一補(bǔ)一、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田，分類入庫(kù)”；特別是在“市場(chǎng)化異地占補(bǔ)平衡指標(biāo)有償調(diào)劑（省域內(nèi)指標(biāo)調(diào)劑）”方面提出了新思路。

　　“探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”可能產(chǎn)生兩方面作用：第一，未來(lái)欠發(fā)達(dá)地區(qū)不用自己開(kāi)發(fā)建設(shè)，也可以通過(guò)耕保指標(biāo)交易分享發(fā)達(dá)地區(qū)土地開(kāi)發(fā)的空間價(jià)值；第二，對(duì)于哪些項(xiàng)目應(yīng)該優(yōu)先安排用地，發(fā)達(dá)地區(qū)要自己衡量、排序，只有特別重要、特別迫切、特別好的項(xiàng)目，發(fā)達(dá)地區(qū)有自主審批權(quán)限后，才會(huì)結(jié)合自身情況適度調(diào)劑指標(biāo)，促成其落地。這些政策都體現(xiàn)了土地計(jì)劃管理方式趨向靈活、務(wù)實(shí)、市場(chǎng)化。

　　要點(diǎn)十二：加強(qiáng)土地供應(yīng)利用統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)

　　分析：這一點(diǎn)看似不明顯的語(yǔ)句恰恰很關(guān)鍵。未來(lái)，城市土地供應(yīng)和利用監(jiān)測(cè)將更加精細(xì)化，對(duì)土地供應(yīng)量、歷史供應(yīng)量和開(kāi)工建設(shè)情況（特別是批而未供、供而未用等）進(jìn)行分類監(jiān)督，為結(jié)合城市土地利用情況優(yōu)化未來(lái)供應(yīng)節(jié)奏、規(guī)模提供決策支撐，也對(duì)囤地、浪費(fèi)行為進(jìn)行督導(dǎo)懲戒，相關(guān)政策機(jī)制可能很快出臺(tái)，值得關(guān)注。

　　要點(diǎn)十三：推動(dòng)制定不動(dòng)產(chǎn)登記法

　　分析：2014年12月22日，國(guó)務(wù)院正式公布《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》，由自然資源部（原國(guó)土資源部）負(fù)責(zé)指導(dǎo)監(jiān)督全國(guó)土地、房屋、草原、林地、海域等不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)，實(shí)現(xiàn)登記機(jī)構(gòu)、簿冊(cè)、依據(jù)、平臺(tái)“四統(tǒng)一”。2015年底，國(guó)家、省級(jí)、地市級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)機(jī)構(gòu)整合全面完成；2017年末，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記技術(shù)平臺(tái)覆蓋全國(guó)?！恫粍?dòng)產(chǎn)登記法》的正式出臺(tái)將為相關(guān)工作提供法律保障，預(yù)計(jì)很快將出臺(tái)。

　　由于近年全國(guó)土地管理改革的實(shí)踐探索加速、相關(guān)新政策出臺(tái)很快，文中不到之處敬請(qǐng)批評(píng)指正！

　　責(zé)任編輯：馬琳曹冉京

　　審讀：戴士潮

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（責(zé)任編輯：季麗亞 HN003）