第一財經(jīng)

作者：劉展超    責編：胥會云

最近幾年，全國土地出讓收入一年要達到6、7萬億元，土地出讓收入用于農業(yè)農村比例每提高一個百分點，就相當于三農增加了600、700億元的投入。

從“十四五”開始，土地出讓增值收益的分配將在城市與農村之間逐步調整，千億規(guī)模的增量資金將支援鄉(xiāng)村振興。

近日，中辦、國辦印發(fā)了《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》（下稱《意見》），要求按照“取之于農、主要用之于農”的要求，調整土地出讓收入城鄉(xiāng)分配格局，穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，集中支持鄉(xiāng)村振興重點任務，加快補上“三農”發(fā)展短板。

“最近幾年，全國土地出讓收入一年要達到6、7萬億元，土地出讓收入用于農業(yè)農村比例每提高一個百分點，就相當于三農增加了600、700億元的投入。毫無疑問，這項改革的逐步實施，將會對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供一個有力的資金支持?！痹?4日的國新辦發(fā)布會上，中央農村工作領導小組辦公室副主任、農業(yè)農村部副部長韓俊說。

土地出讓純收益大約占20%

韓俊表示，土地出讓收入是地方政府性基金預算收入的重要組成部分。長期以來，土地增值收益主要還是用在城市，城市建設可以說對“土地財政”的依賴性是很大的。

土地增值收益多少投向了城市建設，又有多少投向了農村？此前官方較少披露此類數(shù)據(jù)。

“我們作了一個統(tǒng)計，從2013年到2018年全國的土地出讓收入累計高達28萬億，扣除成本性支出以后，土地出讓收益是5.4萬億元，占到了土地出讓收入的19.2%。土地出讓支出用于農業(yè)農村資金合計是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，占土地出讓收入的6.6%，用在城市建設的比例比農村要高得多?！表n俊說。

韓俊認為，要全面促進鄉(xiāng)村振興，需要真刀真槍地干，需要真金白銀地投。除了繼續(xù)增加財政一般公共預算“三農”的投入以外，也要想辦法拓寬資金來源渠道，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，就是一個重要的資金籌措渠道，是一個重要的制度安排。

底線：8%

按照《意見》要求，從“十四五”第一年開始，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例；到“十四五”期末，以省（自治區(qū)、直轄市）為單位核算，土地出讓收益用于農業(yè)農村比例達到50%以上。

如何實現(xiàn)這個目標？《意見》規(guī)定，以?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為單位確定計提方式。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）可結合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：

一是按照當年土地出讓收益用于農業(yè)農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業(yè)農村的資金占比逐步達到10%以上計提。

為何給地方提供了兩種計提方式？

韓俊表示，這兩種方式都是可以操作的，也各有利弊。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出等成本性支出后的收益，反映了各地實際可以統(tǒng)籌使用的資金規(guī)模。但是土地出讓成本性支出的標準很難統(tǒng)一規(guī)定，一些地方很容易通過做大成本性支出，來縮減土地出讓收益，我們在調研中也遇到很多這樣的情況。土地出讓收入是直接繳入地方國庫的，收入數(shù)目是有據(jù)可查的，便于操作和監(jiān)督，但是它不能夠完全反映地方可以使用的資金規(guī)模。

“在征求地方意見的過程中，不少省份選擇按收入的一定比例來計提，也有不少的省份選擇按收益的一定比例來計提。所以說為了照顧各地實際，避免“一刀切”，文件提出了兩種方案供地方來選擇。”韓俊說。

為什么按收益計提方式中還又加了一個不低于土地出讓收入8%的條件？

韓俊表示，主要考慮是防止有的地方將與土地前期開發(fā)無關的基礎設施和公益性項目建設成本納入成本核算范圍，這樣一來會虛增土地出讓成本，會縮減土地出讓收益。《意見》里明確提出，不得虛增土地出讓成本、縮減土地出讓收益。如果不作這樣的規(guī)定，在有些地方政策就會縮水。

農業(yè)農村部黨組成員兼中央農村工作領導小組辦公室秘書局局長吳宏耀也表示，即使地方“做小”了土地出讓收益，還有“土地出讓收入的8%”這個比例來把關，這就為資金計提規(guī)模劃出了底線。不管兩種方式怎么提，底線就是不能低于土地出讓收入的8%。

相比于現(xiàn)狀（6.6%），新政策出臺后土地出讓收入用于農業(yè)農村方面的比例如能提高到8%，按照一年7萬余元土地出讓收入計算，則可直接為“三農”建設增加千億元投入。

不增加地方新負擔

對于地方而言，此次改革并不直接影響當?shù)氐耐恋爻鲎屖杖牖蚴找?，但改變的是這筆資金的投向，如果增加對三農投入千億元規(guī)模，也同時意味著投向其他領域的會相應縮減千億元。

現(xiàn)在一些地方基層政府財政形勢比較緊張，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，會不會對地方財政收支帶來一些影響？

對此，吳宏耀認為，提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，是城鄉(xiāng)關系的一次重大調整，可能會在一定程度上改變地方財政支出結構。

不過，《意見》已經(jīng)明確這項改革從明年開始實施，允許地方分5年改革到位，到2025年達到目標要求。各省（區(qū)、市）可以確定分年度目標和實施步驟，合理把握改革的節(jié)奏，分5年來達到目標要求。

此外，《意見》還提出了兩個允許，一是允許將已收儲土地的出讓收入繼續(xù)通過計提國有土地收益基金，用于償還因收儲土地形成的地方政府債務，并作為土地出讓成本性支出計算核定。第二是允許省級政府按照現(xiàn)行的政策，繼續(xù)統(tǒng)籌土地出讓收入用于支持“十三五”易地扶貧搬遷融資資金的償還。

通過這些舉措，可在一定程度上減少此項改革對地方財政收支的影響。

“地方土地出讓收入主要是用來搞建設的，過去主要投向了城市，現(xiàn)在要求更多投向農村，所以地方資金使用總量并沒有減少，只是使用范圍和結構發(fā)生了變化，也可以說從‘左口袋’掏到了‘右口袋’，所以沒有給地方政府增加新的負擔?！眳呛暌J為，通過這幾條措施，這項改革對地方財政收支的影響不會太大。

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