“騎虎難下”的市級(jí)濕地保護(hù)區(qū) 環(huán)保發(fā)展博弈樣本調(diào)查：山東東平湖困局

來(lái)源：智能家居時(shí)間：2020-07-18 11:40

本報(bào)記者夏晨翔泰安報(bào)道

“湖心島不讓上了，現(xiàn)在坐船只能繞著湖心島轉(zhuǎn)一圈?！睎|平湖畔，一位游船碼頭的售票員介紹著游覽內(nèi)容，但是對(duì)于湖心島不讓上的具體原因，她卻并不清楚。

東平湖，位于山東省泰安市東平縣境內(nèi)，連通黃河、大汶河、小清河等水系。隨著黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展上升為國(guó)家戰(zhàn)略，作為黃河下游唯一的重要蓄滯洪區(qū)和南水北調(diào)東線工程的重要調(diào)蓄樞紐，東平湖的生態(tài)保護(hù)至關(guān)重要。

近年來(lái)，東平湖的保護(hù)開(kāi)發(fā)已成為當(dāng)?shù)亍吧鷳B(tài)立縣、綠色發(fā)展”的根本戰(zhàn)略。今年5月，山東省主要領(lǐng)導(dǎo)更是前往東平湖調(diào)研并召開(kāi)座談會(huì)，要求必須加強(qiáng)規(guī)劃，推進(jìn)湖區(qū)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

但另一方面，如何協(xié)調(diào)生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系，卻是擺在當(dāng)?shù)卣媲暗囊坏离y題。

《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(博客,微博)》記者走訪獲悉，以東平湖為依托，交叉設(shè)立有濱湖國(guó)家濕地公園（試點(diǎn)）、省級(jí)地質(zhì)公園及市級(jí)濕地保護(hù)區(qū)等。

而囿于自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)管理規(guī)定，東平湖市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)存在著范圍劃定和功能分區(qū)不夠科學(xué)合理，與其他自然公園范圍交叉重疊，且實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)留有大量村莊，造成“普遍違法”的尷尬狀況。保護(hù)之余，卻難以更好的發(fā)展。

“騎虎難下”，對(duì)于當(dāng)前現(xiàn)狀，東平縣一位官員坦言。事實(shí)上，保護(hù)區(qū)的設(shè)立從規(guī)劃到程序有諸多不合理之處，此后更是限制了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但是既已設(shè)立，卻不得不繼續(xù)管理下去。

環(huán)保督察被點(diǎn)名

“湖心島不讓上了”源于一場(chǎng)環(huán)保督察。

2018年11月28日，中央第三生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察組轉(zhuǎn)辦信訪舉報(bào)件辦理情況（第十八批）顯示，有舉報(bào)稱(chēng)泰安市東平縣東平湖自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)存在挖沙、旅游行為，實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)存在采礦行為。

經(jīng)東平縣對(duì)信訪件反映問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，確認(rèn)情況屬實(shí)。

其中，關(guān)于反映的“自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)旅游”問(wèn)題，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)內(nèi)旅游景點(diǎn)為湖心島旅游項(xiàng)目，原為東平縣戴廟鎮(zhèn)土山村舊址。依據(jù)《關(guān)于公布第一批省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的通知》（魯政辦發(fā)〔1985〕106號(hào)）和《山東省人民政府關(guān)于水泊梁山風(fēng)景名勝區(qū)東平湖風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃的批復(fù)》（魯政字〔2008〕166號(hào)），湖心島旅游項(xiàng)目屬于省政府批準(zhǔn)的水泊梁山風(fēng)景名勝區(qū)東平湖區(qū)旅游項(xiàng)目。

該項(xiàng)目于2000年在土山村老村址的基礎(chǔ)上由山東梁山泊旅游開(kāi)發(fā)有限公司投資開(kāi)發(fā)建設(shè)，早于自然保護(hù)區(qū)的成立，2009年之后由東平湖風(fēng)景名勝區(qū)管理委員會(huì)管理下屬企業(yè)東平水滸旅游開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司管理運(yùn)營(yíng)至今。目前湖心島旅游項(xiàng)目已全面停止運(yùn)營(yíng)，旅游相關(guān)設(shè)施正在進(jìn)行拆除。

而對(duì)于“自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)采礦”問(wèn)題，東平縣指出，自然保護(hù)區(qū)實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)采礦企業(yè)有3家，2017年8月2日，省國(guó)土廳、省林業(yè)廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好全省各級(jí)自然保護(hù)區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作的通知》，隨后，東平縣國(guó)土資源局對(duì)3個(gè)公司下達(dá)停止勘查、開(kāi)采活動(dòng)并退出自然保護(hù)區(qū)的通知，同時(shí)函告縣供電公司對(duì)3個(gè)公司停止供應(yīng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用電。

在處理和整改情況中，東平縣表示，針對(duì)3家采礦企業(yè)礦業(yè)權(quán)退出問(wèn)題，正在積極研究制定合法有序的退出方案。

2019年5月，中央第三生態(tài)環(huán)保督察組在向山東省反饋“回頭看”及專(zhuān)項(xiàng)督察意見(jiàn)中，特別“點(diǎn)名”東平湖?！盎仡^看”發(fā)現(xiàn)，保護(hù)區(qū)核心區(qū)的景區(qū)仍在營(yíng)業(yè)；保護(hù)區(qū)內(nèi)的違規(guī)采砂行為不但沒(méi)有停止，取締時(shí)間還被推遲至2020年底。

此外，東平縣為保留實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)的3家鐵礦企業(yè)，多次向泰安市申請(qǐng)調(diào)整保護(hù)區(qū)區(qū)劃，擬通過(guò)保護(hù)區(qū)“瘦身”的辦法規(guī)避整改。在2018年4月報(bào)送的調(diào)整方案中，保護(hù)區(qū)面積擬由25927公頃調(diào)整為14969公頃，減少42%。

“有審批權(quán)卻無(wú)調(diào)整權(quán)”？

事實(shí)上，對(duì)于被環(huán)保督察組通報(bào)，特別是被指“瘦身”一事，東平縣方面卻是頗感“委屈”。

“嚴(yán)格意義上來(lái)講，我們不能算是自然保護(hù)區(qū)?！睎|平縣一位官員告訴記者，按照相關(guān)管理規(guī)定，地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的建立，應(yīng)由省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)，并上報(bào)國(guó)家相關(guān)部門(mén)備案。

但是東平湖市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)于2003年12月由泰安市政府批準(zhǔn)設(shè)立，此后并未按照規(guī)定要求編制綜合科學(xué)考察報(bào)告和論證報(bào)告，沒(méi)有編制總體規(guī)劃和劃分功能分區(qū)，且未經(jīng)省政府批準(zhǔn)，未向社會(huì)公告。因此，從程序上講，保護(hù)區(qū)的設(shè)立不夠規(guī)范。

如此說(shuō)來(lái)，中央環(huán)保督察組又是為何認(rèn)定其為自然保護(hù)區(qū)？

記者注意到，山東省生態(tài)環(huán)境廳于2018年發(fā)布的全省自然保護(hù)區(qū)名錄中，“東平湖市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)”在列。其顯示類(lèi)型為內(nèi)陸濕地，主要保護(hù)對(duì)象為濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動(dòng)植物資源，批建時(shí)間為2003年12月。

山東省自然資源廳自然保護(hù)地管理處一位工作人員亦向記者證實(shí)，東平湖確實(shí)為市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)，“我們也一直是按照保護(hù)區(qū)的要求進(jìn)行管理的。”而對(duì)于未經(jīng)省政府批準(zhǔn)成為自然保護(hù)區(qū)一事，該部門(mén)另一位知情人士則分析稱(chēng)，此前有出臺(tái)過(guò)相關(guān)文件，市級(jí)政府批準(zhǔn)設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)視為有效。

記者了解到，2011年8月25日，山東省政府辦公廳發(fā)布一則《關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)辦發(fā)〔2010〕63號(hào)文件進(jìn)一步加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理工作的通知》（魯政辦發(fā)〔2011〕42號(hào)），指出要嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)審批與調(diào)整程序，市級(jí)和縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)的報(bào)批辦法，由當(dāng)?shù)卣?guī)定。

按照這一文件要求，省、市、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)范圍和功能區(qū)調(diào)整，在全省地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理規(guī)定出臺(tái)前，按照自然保護(hù)區(qū)建立的審批程序?qū)徟?，并?bào)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)備案。

而直至2018年8月15日，山東省政府辦公廳才發(fā)布《關(guān)于印發(fā)山東省省級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整管理暫行規(guī)定的通知》（魯政辦字〔2018〕141號(hào)），指出存在如自然條件變化導(dǎo)致主要保護(hù)對(duì)象生存環(huán)境發(fā)生重大改變；在批準(zhǔn)建立之前區(qū)內(nèi)存在建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū)，且不具備保護(hù)價(jià)值；國(guó)家和省重大工程建設(shè)需要等情況的，可以申請(qǐng)進(jìn)行調(diào)整。

市級(jí)、縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)調(diào)整參照該規(guī)定執(zhí)行。該規(guī)定自2018年9月15日起施行，有效期至2020年9月14日。

“既然市里擁有審批權(quán)，那我們?cè)谡{(diào)整管理規(guī)定出臺(tái)前，就通過(guò)市里申請(qǐng)調(diào)整保護(hù)區(qū)區(qū)劃范圍，省里為什么并未批準(zhǔn)？為什么只給審批權(quán)，卻不給調(diào)整權(quán)？”東平縣受訪官員如是表示。

渴望“瘦身”

今年5月，山東省委書(shū)記劉家義前往東平湖調(diào)研并召開(kāi)座談會(huì)，其指出，要明確東平湖規(guī)劃戰(zhàn)略基點(diǎn)，把東平湖規(guī)劃融入黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展、南水北調(diào)工程、雄安新區(qū)發(fā)展、省會(huì)經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展、泰山區(qū)域山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程、東平縣國(guó)土空間規(guī)劃等，統(tǒng)籌考慮，統(tǒng)一布局，努力把東平湖打造成重要的水源調(diào)配地、南水北調(diào)工程的調(diào)蓄樞紐、黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的示范。

保護(hù)東平湖，對(duì)于以“生態(tài)立縣”為根本的東平縣而言，重要性自然不言而喻。但令人疑惑的是，東平縣又是為何在堅(jiān)定保護(hù)的同時(shí)，如此“執(zhí)著”于為保護(hù)區(qū)“瘦身”呢？

對(duì)此疑問(wèn)，東平縣一位官員在回復(fù)記者采訪時(shí)稱(chēng)，主要原因系保護(hù)區(qū)的設(shè)立不科學(xué)，不客觀。

其指出，東平湖是黃河下游的唯一蓄滯洪區(qū)，具有防洪、排澇、水資源供給、維護(hù)生態(tài)、航運(yùn)、水產(chǎn)、旅游等多重功能，既是黃河下游防御大洪水的唯一重要蓄滯洪區(qū)，也是南水北調(diào)東線工程重要的輸水通道及調(diào)蓄場(chǎng)所，還是京杭運(yùn)河航道組成部分和山東省重要內(nèi)河港口。自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立，違背了東平湖作為黃河蓄滯洪區(qū)的主要功能定位，影響和制約了東平湖蓄滯洪功能、水資源供給功能、航運(yùn)功能以及防災(zāi)搶險(xiǎn)等主要功能的發(fā)揮。

另一方面，自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立還嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。據(jù)介紹，目前保護(hù)區(qū)的規(guī)劃范圍及功能分區(qū)，源于2013年因東平湖蓄滯洪區(qū)防洪工程建設(shè)對(duì)東平湖、臘山兩個(gè)自然保護(hù)區(qū)所作的調(diào)整（泰政函〔2013〕49號(hào)）和2015年因京杭大運(yùn)河泰安港建設(shè)對(duì)東平湖自然保護(hù)區(qū)所作的調(diào)整（泰林字〔2015〕103號(hào)）。

而在2015年調(diào)整之后，東平湖周?chē)?個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)267個(gè)行政村的43562戶(hù)居民17.04萬(wàn)人口，35平方公里耕地一并納入了保護(hù)區(qū)范圍，造成了自然保護(hù)區(qū)內(nèi)“普遍違法”的尷尬局面和人民群眾生產(chǎn)生活普遍困難的狀況。

“2003年設(shè)立保護(hù)區(qū)的時(shí)候，其實(shí)只確定了面積，但是并沒(méi)有具體的四至范圍。直到2015年調(diào)整時(shí)，上級(jí)部門(mén)要求確定保護(hù)區(qū)的邊界四至，才不得不進(jìn)行具體劃定。但是由于當(dāng)時(shí)設(shè)立的面積太大了，無(wú)論怎么劃分，都會(huì)把一些村莊、耕地、學(xué)校、醫(yī)院、國(guó)道、省道等劃入實(shí)驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)?，F(xiàn)在也就造成了保保不住、管管不了的局面?！睎|平縣受訪官員解釋。

記者注意到，東平縣共轄14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，面積1343平方公里，總?cè)丝?0萬(wàn)。東平湖市級(jí)濕地自然保護(hù)區(qū)總面積則為25927公頃，約占東平縣總面積的1/5。

而按照自然保護(hù)區(qū)相關(guān)管理規(guī)定，禁止在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)進(jìn)行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開(kāi)墾、燒荒、開(kāi)礦、采石、挖沙等活動(dòng)（法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外）；在自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施；在自然保護(hù)區(qū)的實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)污染環(huán)境、破壞資源或者景觀的生產(chǎn)設(shè)施；建設(shè)其他項(xiàng)目，其污染物排放不得超過(guò)國(guó)家和地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。

“東平縣除去建設(shè)用地、耕地、山地等，可以開(kāi)發(fā)利用的土地很緊張了，所以申請(qǐng)調(diào)整保護(hù)區(qū)區(qū)劃讓它‘瘦身’，也是無(wú)奈之舉?！鄙鲜龉賳T稱(chēng)。

優(yōu)化調(diào)整在即

事實(shí)上，東平縣所遇困境并非個(gè)例。

中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院鄭國(guó)教授告訴記者，過(guò)去確實(shí)有很多地方政府對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的認(rèn)識(shí)不足，覺(jué)得只要設(shè)立自然保護(hù)區(qū)就會(huì)獲得資金、政策的補(bǔ)償，進(jìn)而盲目地劃范圍，認(rèn)為“越大越好”。但是隨著生態(tài)保護(hù)的日益嚴(yán)格，保護(hù)區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)難以協(xié)調(diào)的矛盾逐漸暴露，所以目前很有必要進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。

今年3月，自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局發(fā)布《關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》（自然資〔2020〕71號(hào)）。

文件指出，經(jīng)過(guò)60多年建設(shè)，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)在保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但部分自然保護(hù)區(qū)范圍劃定和功能分區(qū)不夠科學(xué)合理，與其他自然保護(hù)地交叉重疊，歷史遺留問(wèn)題較多，管控措施針對(duì)性、操作性不強(qiáng)，各種矛盾沖突尖銳，迫切需要對(duì)自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)進(jìn)行一次優(yōu)化調(diào)整，同時(shí)對(duì)各類(lèi)自然保護(hù)地進(jìn)行整合優(yōu)化。

而自然保護(hù)區(qū)將在解決突出問(wèn)題的基礎(chǔ)上，科學(xué)調(diào)整范圍，完善功能分區(qū)，細(xì)化管控要求，由地方編制形成自然保護(hù)區(qū)調(diào)整預(yù)案，經(jīng)?。▍^(qū)、市）政府同意后，由各?。▍^(qū)、市）自然資源主管部門(mén)、林業(yè)和草原主管部門(mén)聯(lián)合報(bào)自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局。

“我們學(xué)習(xí)借鑒了雄安新區(qū)、千島湖的發(fā)展理念，委托中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院編制《東平湖生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》，對(duì)東平湖區(qū)域保護(hù)建設(shè)進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，也將有利于解決自然保護(hù)區(qū)存在的設(shè)置不合理、與群眾生產(chǎn)生活矛盾、管理沖突等問(wèn)題?！睎|平縣受訪官員告訴記者，目前，東平縣按上級(jí)要求已編制了整合優(yōu)化初步預(yù)案，正逐級(jí)上報(bào)審核。等批復(fù)后，相信絕大部分問(wèn)題能得到解決。

（責(zé)任編輯：張洋 HN080）