??作為盤活存量土地的重要手段，推動實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，再次被強(qiáng)調(diào)。

??近日印發(fā)的《中共中央、國務(wù)院發(fā)布關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》提出，完善城鎮(zhèn)建設(shè)用地價格形成機(jī)制和存量土地盤活利用政策，推動實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，在符合國土空間規(guī)劃前提下，推動土地復(fù)合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換。

??新增建設(shè)用地持續(xù)收緊

??盤活存量土地的探索，此前早已開展。2013年，原國土資源部就印發(fā)了《開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，確定在內(nèi)蒙古、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、江西、湖北、四川、陜西十省（區(qū)、市）開展試點(diǎn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

??2016年11月，原國土資源部又印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見（試行）》，提出了一系列盤活城鎮(zhèn)低效用地的激勵政策以及相關(guān)工作要求。

??從地方實(shí)踐來看，上海在2013年，于全國率先提出建設(shè)用地“減量化”的目標(biāo)，確定2035年上海市3200平方公里的規(guī)劃建設(shè)用地“終極規(guī)?！薄?/p>

??廣東省在2008年開始推動“三舊改造”工作盤活存量低效用地，2018年又開始對地方新增建設(shè)用地指標(biāo)實(shí)行不飽和供應(yīng)，對珠三角地市不再下達(dá)普通用地指標(biāo)，要求必須通過“三舊”改造來獲取新增建設(shè)用地指標(biāo)獎勵。

??近日，山東省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的意見》。在5月12日的新聞發(fā)布會上，山東省自然資源廳一級巡視員王桂鵬說，從全國大的用地趨勢看，今后一個時期，土地供需矛盾和環(huán)境承載力約束將進(jìn)一步加劇，新增建設(shè)用地持續(xù)收緊的態(tài)勢不會改變。

??根據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計公報，2019年全國國有建設(shè)用地供應(yīng)總量62.4萬公頃，比上年下降3.6%。

??《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》也提出，“十三五”期間，我國建設(shè)用地總量得到有效控制，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值建設(shè)用地使用面積降低20%，存量建設(shè)用地挖潛力度進(jìn)一步加大。

??具體到山東，王桂鵬說，“十三五”期間，國家下達(dá)山東省新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)逐年減少，2019與2016年相比，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)減少6.84萬畝。

??在此背景下，以增量擴(kuò)張為主的土地利用方式難以持續(xù)，因此，推動實(shí)施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，盤活存量建設(shè)用地，成為解決發(fā)展空間矛盾的必由之路。

??根據(jù)《山東省土地整治規(guī)劃(2016-2020年)》，山東全省目前城鎮(zhèn)建設(shè)用地可挖潛現(xiàn)實(shí)潛力達(dá)153.8萬畝，占全省城鎮(zhèn)工礦用地總面積的11%。

??王桂鵬說，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，不僅有利于推進(jìn)節(jié)約集約用地、緩解土地供需矛盾，而且在優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)布局、推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)城鎮(zhèn)更新改造等方面都能發(fā)揮積極作用。

??上海八成建設(shè)用地來自減量化

??5月15日，上海市發(fā)布《關(guān)于加快特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè) 促進(jìn)產(chǎn)業(yè)投資的若干政策措施》，提出建設(shè)26個特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，總規(guī)劃面積約108平方公里，可供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地超過25平方公里。

??在土地資源緊缺的上海，是如何確?！昂庙椖坎蝗钡?、好產(chǎn)業(yè)不缺空間”的？

??上海市規(guī)劃與自然資源局有關(guān)人士告訴記者，上海的土地產(chǎn)出并不均衡，尤其郊區(qū)還有許多低效土地，“上海率先由增量發(fā)展轉(zhuǎn)入存量發(fā)展階段，把低效土地騰挪出來，這個空間還是很大的?！?/p>

??統(tǒng)計顯示，2012年以來，上海建設(shè)用地的地均GDP年均增長5.5%，2018年達(dá)到10.35億元/平方公里。其中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)單位土地產(chǎn)值提高到了74.5億元/平方公里左右。

??雖然總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出水平較高，但其中差異不小：2018年，上海市國家級園區(qū)工業(yè)用地地均產(chǎn)出水平約417億元/平方公里，接近全國國家級園區(qū)平均水平的3倍；市級園區(qū)地均產(chǎn)出水平約為109億元/平方公里，僅為國家級園區(qū)的1/4；績效排名后1/3的46個園區(qū)，工業(yè)用地約129平方公里，地均產(chǎn)值僅22億元/平方公里。也就是說，這46個園區(qū)的地均產(chǎn)值，只是上海國家級園區(qū)的1/20。

??上海的策略是，推動建設(shè)用地計劃安排從“以增量為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粤髁繛橹鳌薄?/p>

??所謂“流量”，是與極有限的凈增建設(shè)用地相對應(yīng)，指依靠減量化和低效盤活產(chǎn)生的建設(shè)用地。

??面對資源緊約束的客觀現(xiàn)實(shí)，早在2014年5月，上海就明確了“五量調(diào)控”（總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高）的土地管理思路，將2020年的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模——3226平方公里鎖定為未來建設(shè)用地的“終極規(guī)?！薄！吧虾?035”總規(guī)又進(jìn)一步將這一規(guī)模調(diào)減到3200平方公里。

??總量鎖定、增量遞減的同時，存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高也在推進(jìn)。

??與建設(shè)用地負(fù)增長的減量化目標(biāo)相匹配，上海分別在2015年~2017年、2018年~2020年，啟動了2輪減量化三年行動計劃。

??同時，按照“以減定增”的原則，上海區(qū)級項目所需的用地指標(biāo)與減量化工作掛鉤。具體來說，就是各區(qū)將規(guī)劃建設(shè)區(qū)外的現(xiàn)狀低效建設(shè)用地進(jìn)行拆除復(fù)墾，使之恢復(fù)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)功能，騰挪出來的土地指標(biāo)用于規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)的新增建設(shè)項目落地。

??數(shù)據(jù)顯示，2015年~2017年的第一輪減量化三年行動中，上海實(shí)現(xiàn)低效建設(shè)用地減量化22.7平方公里。

??自2018年開始的第二輪減量化三年行動，減量化力度進(jìn)一步加大。2018年上海完成減量化15.2平方公里，2019年完成15.25平方公里，均超額完成了預(yù)期目標(biāo)。

??減量化的持續(xù)推進(jìn)，也使得上海的每年的建設(shè)用地計劃有了更多空間。

??2015年~2017年，上海年均使用凈增空間規(guī)模16平方公里、低效建設(shè)用地減量化騰挪空間4平方公里。

??而到了2018、2019年，上海全市使用建設(shè)用地計劃總量分別為21、22平方公里，其中來自減量化騰挪的空間均為17平方公里，來自凈增空間的分別只有4、5平方公里。

??也就是說，減量化空間占上海每年使用建設(shè)用地計劃總量的比重，已經(jīng)從2015~2017年的20%，提升到了2018~2019年的80%左右。

??低效建設(shè)用地的減量化，在助力上海堅守3200平方公里建設(shè)用地規(guī)模底線的同時，也為上海持續(xù)引進(jìn)好項目提供了有力支撐。

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