??“老城區(qū)更新單元或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%”“更新單元或項目內(nèi)拆建比不宜大于2”“更新單元或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%”。這三組數(shù)字意味著持續(xù)多年的大拆大建開發(fā)模式行將終結(jié)，“留改拆”并舉的城市更新2.0時代即將開啟。

??8月10日，住建部發(fā)布了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，提出在城市更新中要嚴(yán)格控制大規(guī)模拆除、大規(guī)模增建、大規(guī)模搬遷，防止沿用過度房地產(chǎn)化的開發(fā)建設(shè)方式，片面追求規(guī)模擴(kuò)張帶來的短期效益和經(jīng)濟(jì)利益，探索可持續(xù)的城市更新模式。雖然只是征求意見稿，但足以透露出住建部對防止大拆大建的決心。

??這一文件的出臺有著怎樣的現(xiàn)實意義？對行業(yè)會產(chǎn)生怎樣的影響？相關(guān)政府部門和企業(yè)應(yīng)如何應(yīng)對？針對一系列問題，中房智庫邀請中央財經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)與工程學(xué)院副教授、國際合作處副處長王昊展開解讀。

??新模式為政府和企業(yè)

??帶來巨大挑戰(zhàn)

??中房智庫：住建部關(guān)于實施城市更新行動中防止大拆大建的征求意見稿已經(jīng)下發(fā)數(shù)日，你對該文件如何解讀？對未來的城市更新會產(chǎn)生怎樣的影響？

??王昊：這是中央對嚴(yán)格規(guī)范各地城市更新實施所釋放的重要信號，對于現(xiàn)階段正確引導(dǎo)城市更新行動非常必要。其中至少體現(xiàn)出政府在四方面的考量：一是綠色發(fā)展和資源節(jié)約集約利用層面。如果大規(guī)模拆除重建，勢必會產(chǎn)生大量建筑垃圾和廢棄物，違背了綠色發(fā)展理念。二是穩(wěn)定住房市場層面。大規(guī)模拆除重建在短時間內(nèi)會對住房市場產(chǎn)生較大壓力，對房價和租金產(chǎn)生影響，不利于住房市場的穩(wěn)定。三是從保留城市歷史文脈層面。大拆大建往往造成城市歷史文脈的破壞，造成千城一面的局面。微改造的城市更新模式則是通過“繡花功夫”實現(xiàn)城市功能提升，保留利用既有建筑，保持老城格局尺度，延續(xù)城市特色風(fēng)貌。四是從緩解城市問題的層面。通過在城市更新中防止大拆大建有助于避免社會分層（紳士化）現(xiàn)象，以及新的職住分異問題的產(chǎn)生。

??要理解嚴(yán)控大拆大建對行業(yè)的影響，首先要分析大拆大建背后的原因：

??首先，從經(jīng)濟(jì)角度來看，開發(fā)企業(yè)參與城市更新的根本動力在于盈利，微改造無法像整體拆除重建那樣通過未來高收益預(yù)期在更新實施期撬動大量資本，因此市場動力較小。這一基本市場規(guī)律導(dǎo)致了大拆大建模式更受開發(fā)企業(yè)青睞。

??其次，從技術(shù)角度來看，目前的整體拆除重建項目可以分為兩個主要階段，即土地平整階段和重新開發(fā)階段，當(dāng)拆遷、平整完成，重建階段實則與新建項目無異。相較保留改造，這種大拆大建模式的技術(shù)門檻較低。同時，微改造模式往往難以有較高的未來收益預(yù)期，這進(jìn)一步壓縮了在各方利益博弈中的協(xié)商空間，增加了技術(shù)難度。因此傳統(tǒng)開發(fā)商更傾向于拆除重建模式。

??第三，從政府管理角度來看，目前的城市更新對絕大多數(shù)城市來說都是新事物，各地城市更新相關(guān)制度的建立與實施尚處于初期，面對這一新事物，大多數(shù)地方政府尚未做好頂層設(shè)計和整體架構(gòu)的準(zhǔn)備。例如，多數(shù)地方仍沿用傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)的思路對城市更新進(jìn)行管理，由于相關(guān)管理制度的缺位，造成了對開發(fā)企業(yè)市場行為管控不利的局面，進(jìn)一步加劇了大拆大建問題的發(fā)生。

??住建部這一文件的發(fā)布，對各地今后的城市更新工作將產(chǎn)生較大影響，無論地方政府還是開發(fā)企業(yè)均面臨巨大挑戰(zhàn)，地方政府要打破土地財政思維，在法規(guī)、制度和標(biāo)準(zhǔn)上為城市更新行動創(chuàng)造良好環(huán)境；企業(yè)則要結(jié)合新形勢及時做出戰(zhàn)略選擇，在城市拓展、項目選擇、融資渠道、運營模式等方面做出重大調(diào)整。

??城市更新

??需引導(dǎo)社會資本參與

??中房智庫：城市更新需要社會資本的參與，但是城市更新又是一項復(fù)雜的工程，牽扯問題多，投資回收期長，利潤難以保障，在嚴(yán)控大規(guī)模增建的情況下，如何引導(dǎo)社會資本的參與？

??王昊：目前我們所說的城市更新不僅限于住宅社區(qū)，還包括工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商業(yè)項目的更新，體量非常大，僅靠政府財政支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我認(rèn)為可以從三個方面考慮：

??首先是地方政府要讓渡出一定的利潤空間，比如土地、稅收優(yōu)惠政策，社區(qū)內(nèi)的商業(yè)運營空間，總之要平衡好政府財政投入和社會資本的利益分配。地方政府結(jié)合社區(qū)實際，采取適當(dāng)優(yōu)惠政策，讓社會資本參與進(jìn)來。例如北京的“勁松模式”，之所以可以盤活社會資本，主要是因為社區(qū)內(nèi)有足夠的商業(yè)空間，社會資本通過運營獲取利潤，用來彌補前期的投入。

??其次，在城市更新的融資模式和運營模式上要進(jìn)一步創(chuàng)新。之前我國在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域引入了REITs試點和PPP運作模式，未來在城市更新領(lǐng)域也可以通過REITs、PPP等融資和運營模式吸引社會資本的參與。

??第三，要加強政策頂層設(shè)計，包括更高位階的城市更新立法保障。目前很多地方政府在城市更新上還沒有很好的頂層設(shè)計，隨著住建部文件的出臺，會有更多的城市會通過制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)的完善，更好地引導(dǎo)社會資本的參與。

??通過住區(qū)更新

??解決好租賃住房問題

??中房智庫：城市更新行動中鼓勵穩(wěn)步實施城中村改造，完善公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，改善公共環(huán)境，同步做好中低價位、中小戶型長期租賃住房建設(shè)。如何通過城市更新統(tǒng)籌解決新市民、低收入困難群眾等重點群體租賃住房問題？

??王昊：老舊小區(qū)和城中村改造是城市更新的重點和難點，也是解決新市民、低收入群體租賃住房問題的重要途經(jīng)。我認(rèn)為可以從以下四方面考慮：一是拓寬融資渠道，切實推動住宅社區(qū)更新。應(yīng)構(gòu)建多層次、多渠道的住區(qū)更新融資服務(wù)體系，為城市住區(qū)更新奠定融資基礎(chǔ)。例如，可通過設(shè)立城市更新專業(yè)銀行對接城市更新的資金需求，其資金來源可通過政府投入、合作儲蓄業(yè)務(wù)或發(fā)行股票、債券等形式進(jìn)行吸納。同時提高監(jiān)管水平，確保專項資金專項使用，以解決住區(qū)更新的資金籌措問題。

??二是積極引導(dǎo)公眾參與，加快推進(jìn)住區(qū)更新實施。加強市民有關(guān)住區(qū)更新的信息普及，引導(dǎo)公眾盡早參與住區(qū)更新以獲得認(rèn)同感，激發(fā)公眾參與的積極性，通過公眾參與的方式探索保持社區(qū)活力、延續(xù)城市文脈的發(fā)展方向和平衡社會公平、文化傳承和社會經(jīng)濟(jì)效益之間關(guān)系的有效方法。例如，可由居委會或街道牽頭，指導(dǎo)居民成立自管會或小區(qū)業(yè)委會，發(fā)揮業(yè)主的能動性，實現(xiàn)居住小區(qū)“共智共策共享”。

??三是提高建設(shè)用地利用率，切實保障多層次住房供應(yīng)。城市更新過程也是土地再利用的過程，住區(qū)更新過程中應(yīng)當(dāng)注重提高住宅建設(shè)用地的使用效率，充分利用有限的建設(shè)用地資源，建立包括租賃住房在內(nèi)的多層次住房供應(yīng)體系，滿足城市不同收入人群的住房需求。尤其對于低收入人口聚集的”“城中村””“棚戶區(qū)”改造需要設(shè)計部分小面積、小戶型住房，為原社區(qū)的流動人口、非戶籍人口等低收入人群提供可支付的居住空間，盡可能保留原社區(qū)的社會結(jié)構(gòu)。另外，利用集體土地建造公租房也已在多個城市展開試點，并取得了良好效果。

??四是從現(xiàn)實需求出發(fā)，真正提升城市住房品質(zhì)。要識別居住人群的住房需求和社會需求，真正實現(xiàn)以人為本的住房品質(zhì)提升。例如，針對老齡人口較多的老舊小區(qū)，要依據(jù)老年人的居住需求進(jìn)行設(shè)計和改造，以滿足老年人的居家養(yǎng)老需求。此外，老舊小區(qū)改造還要與周邊基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)配套改造同步進(jìn)行，政府應(yīng)出臺優(yōu)惠政策，對行政、教育、醫(yī)療和社區(qū)資源進(jìn)行整合，通過協(xié)調(diào)運營為住區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)的社會服務(wù)，增強老舊小區(qū)居民的獲得感、幸福感和安全感。

??對征求意見稿的幾點建議

??中房智庫：如果讓你為住建部這個征求意見稿提一些意見或建議，你會從哪幾個方面提？

??王昊：針對住建部這個征求意見稿，我主要有四方面建議：一是要加強政策引導(dǎo)，制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵政策。我國城市更新的體量巨大，不可能單靠政府財政支撐，而要積極拓寬社會資本參與渠道。政府在其中的角色應(yīng)由早期的發(fā)起者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，讓更多的社會資本成為城市更新實施主體。在對社會資本的市場行為引導(dǎo)中，不能違背市場規(guī)律，應(yīng)以疏導(dǎo)為主，充分利用好經(jīng)濟(jì)手段對開發(fā)企業(yè)進(jìn)行政策激勵，推動由“土地開發(fā)”向“空間運營”的轉(zhuǎn)變。

??二是嚴(yán)格科學(xué)評估，堅持“留改拆”并舉。城市更新中的“保留or拆除”選擇是個科學(xué)性問題，需要專業(yè)化機(jī)構(gòu)的鑒定與評估。防止大拆大建并不意味著不要拆除重建，而是要在城市更新實施前對擬開展更新區(qū)域的既有建筑狀況進(jìn)行評測，明確應(yīng)保留保護(hù)的建筑清單，同時鑒別危房且無修繕保留價值的房屋。例如，香港地區(qū)的城市更新發(fā)展歷程較長，其對需要保護(hù)的歷史建筑遺跡在全市范圍有清晰的標(biāo)識，這些區(qū)域是不得進(jìn)行拆除重建的。

??三是充分考慮各方利益訴求，提高公眾參與度。不同于傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)項目，城市更新項目也是改善居住條件、提升人民群眾獲得感的民生工程。城市更新行動中應(yīng)踐行幸福生活共同締造理念，鼓勵包括房屋所有者、使用者、社會公眾等多元利益主體參與城市更新，做好公眾咨詢和征詢意見環(huán)節(jié)，形成共建共治共享的格局。還要注意處理好更新項目全過程中各方利益的協(xié)調(diào)和平衡，大部分更新項目需要長期運營，其中一旦出現(xiàn)不可調(diào)和的利益矛盾將會導(dǎo)致更新項目失敗。

??四是推行績效考核，定期考核各地城市更新成效。對于城市更新的目標(biāo)，目前中央和地方層面存在指導(dǎo)和實踐上的脫節(jié)，急需對地方的城市更新實施績效進(jìn)行全面系統(tǒng)的評估，并結(jié)合獎懲制度保證地方政府能夠及時修正城市更新策略，防止城市更新變形走樣。績效評估指標(biāo)體系中應(yīng)不僅包含經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，還應(yīng)加大對社會效益、環(huán)境效益等綜合指標(biāo)的考量，避免地方政府依賴拆除重建拉動經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)和片面思維。

??觀察

??必須給大拆大建套上“緊箍咒”

??蘇志勇/文

??房地產(chǎn)市場從增量時代轉(zhuǎn)向存量時代已經(jīng)成為業(yè)界共識，而存量市場最大的蛋糕莫過于城市更新。

??“十四五”規(guī)劃綱要將城市更新上升為國家戰(zhàn)略，提出全面提升城市品質(zhì)，實施城市更新行動，推動城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能，推進(jìn)老舊樓宇改造。

??巨量市場將龍頭房企引向城市更新賽道，特別是在供地“兩集中”政策之下，越來越多的企業(yè)試圖通過城市更新項目獲取土地儲備。

??城市更新大規(guī)模推進(jìn)的同時，也暴露出地方政府和企業(yè)急功近利問題。有些地方出現(xiàn)隨意拆除老建筑、征遷居民、砍伐老樹、變相抬高房價、提高生活成本，產(chǎn)生新的城市問題。為此，住建部近日發(fā)布了《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》,按照文件要求，原則上老城區(qū)更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆除建筑面積不應(yīng)大于現(xiàn)狀總建筑面積的20%；原則上更新單元（片區(qū)）或項目內(nèi)拆建比不宜大于2；更新單元（片區(qū)）或項目居民就地、就近安置率不宜低于50%。雖然只是征求意見稿，但嚴(yán)控大拆大建將成為城市更新必須堅持的底線。

??對于地方政府來說，大拆大建的沖動主要源于GDP至上和土地財政依賴。土地從征收、拆遷、整理、出讓到房地產(chǎn)開發(fā)，不僅為地方政府創(chuàng)造了GDP增長和政績，也為地方財政帶來豐厚的土地財政收入，這種土地財政依賴短期內(nèi)很難打破。相比大拆大建，以微改造為主的城市更新減少了土地整理和出讓環(huán)節(jié)，不僅失去了土地財政收入，反過來在城市更新過程中還需要政府在人力物力財力上的投入。在地方政府本就財政吃緊的情況下，城市更新的動力更顯不足。

??對于開發(fā)商來說，影響最大的莫過于手持大量城市更新土地待開發(fā)的企業(yè)。按照文件要求，“督促對正在建設(shè)和已批待建的城市更新項目進(jìn)行再評估，重新完善城市更新試點工作方案，對涉及推倒重來、大拆大建的要徹底整改”。這就意味著企業(yè)之前所獲得的城市更新項目將按照新的標(biāo)準(zhǔn)和要求進(jìn)行調(diào)整，不僅利潤空間很可能被壓縮，規(guī)劃調(diào)整過程中也會延長項目的開發(fā)周期。

??城市更新項目利潤空間有限，但是在項目實施過程中往往通過與地方政府協(xié)商調(diào)整規(guī)劃，增加拆遷面積、擴(kuò)大容積率等方式提升獲利空間，隨著禁令的出臺，房企此類操作將被嚴(yán)格限制，盈利預(yù)期會受到較大影響。

??此外，習(xí)慣了傳統(tǒng)開發(fā)模式的開發(fā)商轉(zhuǎn)而做微改造為主的城市更新，對其融資能力和運營能力也是巨大考驗，相比傳統(tǒng)房地產(chǎn)開發(fā)，城市更新的投資回收期更長，利潤也更微薄。

??盡管城市更新對地方政府和房企帶來巨大挑戰(zhàn)，但是急功近利、大拆大建造成的惡果也必須引起足夠警醒。過度開發(fā)帶來的環(huán)境污染、土地資源和建筑材料浪費；大規(guī)模棚改拆遷帶來的房價和租金輪番上漲；無序的舊城改造造成城市歷史文脈和名勝古跡的破壞，拆遷安置引發(fā)的開發(fā)商、地方政府與民眾的糾紛，其中教訓(xùn)可謂深刻。正是出于這幾方面考慮，所以必須給大拆大建套上“緊箍咒”。

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