海南此次改革既要打破現(xiàn)有的觀念束縛、政策障礙和利益藩籬，又要從政府到市場(chǎng)、從規(guī)則到法律等方方面面都要進(jìn)行全方位和系統(tǒng)性變革。

早在1999年，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》就刊發(fā)了多年來(lái)活躍于比較制度分析和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)研究領(lǐng)域的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢(qián)穎一教授的《目標(biāo)與過(guò)程》一文，該文在回顧和觀察了東歐和中國(guó)的轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，運(yùn)用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論前沿框架來(lái)比較分析轉(zhuǎn)軌發(fā)展路徑。該文經(jīng)典之處在于區(qū)分“最終目標(biāo)”和“轉(zhuǎn)軌過(guò)程”，指出人們最容易犯的兩大基本失誤：(1)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是很簡(jiǎn)單的，對(duì)現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)如何運(yùn)行是已知的;(2)混淆最終目標(biāo)與轉(zhuǎn)軌過(guò)程。該文強(qiáng)調(diào)，對(duì)于不同經(jīng)濟(jì)體而言，改革不能一蹴而就，即便知道“目標(biāo)是什么”但對(duì)于“怎樣達(dá)到目標(biāo)”是不清楚的，同時(shí)說(shuō)明轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體發(fā)展過(guò)程中制度重要性和很多制度往往是“次優(yōu)”選擇以及改革過(guò)程中需得到人民的擁護(hù)或減少各種利益集團(tuán)阻力等。這些看法及論斷對(duì)于我們理解如何在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的海南分步驟分階段實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，如何扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)具有較強(qiáng)的借鑒意義。

三亞鳳凰島。圖片來(lái)源：海南日?qǐng)?bào)

一、海南新一輪改革與自貿(mào)港建設(shè)不同時(shí)期的目標(biāo)

(一)海南全面改革“四步走”目標(biāo)

作為海南新一輪改革的起點(diǎn)，中央12號(hào)文是最權(quán)威的對(duì)海南未來(lái)30年“改革路線圖”和“四步走”目標(biāo)給出的整體性定調(diào)，即在堅(jiān)持全面深化改革和堅(jiān)持“四大戰(zhàn)略定位”(“三區(qū)一中心”)以及“三大基本原則”(堅(jiān)持整體推進(jìn)和穩(wěn)步實(shí)施、堅(jiān)持統(tǒng)籌陸地和海洋保護(hù)發(fā)展、堅(jiān)持發(fā)揮人才的關(guān)鍵性作用)的基礎(chǔ)上，通過(guò)“六大路徑”(現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系構(gòu)建、對(duì)外開(kāi)放新模式與新格局、國(guó)際旅游消費(fèi)中心建設(shè)、融入國(guó)家重大戰(zhàn)略、社會(huì)治理、生態(tài)文明建設(shè)、人才機(jī)制)并在“中央統(tǒng)籌、部門(mén)支持、省抓落實(shí)”工作機(jī)制安排下，分步實(shí)現(xiàn)“四步走”的發(fā)展目標(biāo)：(1)到2020年，在全省范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)目標(biāo)和海南自貿(mào)區(qū)建設(shè)有顯著進(jìn)展。(2)到2025年，營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步提升，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，經(jīng)濟(jì)質(zhì)量顯著提高，符合海南發(fā)展的自由貿(mào)易港制度初步建立。(3)到2035年，海南經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面指標(biāo)走在全國(guó)前列，自貿(mào)港制度體系進(jìn)一步深化和擴(kuò)展，營(yíng)商環(huán)境對(duì)標(biāo)國(guó)際水準(zhǔn)。(4)到本世紀(jì)中葉，在國(guó)內(nèi)率先實(shí)現(xiàn)高度市場(chǎng)化、國(guó)際化、法治化、現(xiàn)代化的社會(huì)主義制度體系，在綜合競(jìng)爭(zhēng)力和文化影響力等方面在世界范圍成為領(lǐng)先地區(qū)。

(二)海南自貿(mào)港建設(shè)“三步走”目標(biāo)

作為海南自貿(mào)港建設(shè)的起點(diǎn)，中央發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)確定了未來(lái)“總藍(lán)圖”和“三步走”的發(fā)展目標(biāo)：(1)到2025年，初步建立以貿(mào)易自由便利和投資自由便利為重點(diǎn)的自由貿(mào)易港政策制度體系;營(yíng)商環(huán)境總體達(dá)到國(guó)內(nèi)一流水平;市場(chǎng)主體大幅增長(zhǎng)，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力顯著提升;自由貿(mào)易港建設(shè)的法律法規(guī)逐步完善。(2)到2035年，自由貿(mào)易港制度體系和運(yùn)作模式更加成熟;現(xiàn)代社會(huì)治理格局基本形成，成為我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新高地。(3)到本世紀(jì)中葉，全面建成具有較強(qiáng)國(guó)際影響力的高水平自由貿(mào)易港。

比較兩個(gè)中央文件內(nèi)容不難看出，《方案》內(nèi)容實(shí)質(zhì)上是中央12號(hào)文內(nèi)容的延續(xù)、提升和具體深入，不管是中央對(duì)于海南新一輪改革還是自貿(mào)港建設(shè)布局，對(duì)于海南更多體現(xiàn)為對(duì)之未來(lái)30年進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和長(zhǎng)期發(fā)展謀劃及未來(lái)“愿景”，只是一種方向性和指導(dǎo)性內(nèi)容。因海南自貿(mào)港建設(shè)是一項(xiàng)前無(wú)古人之事，在國(guó)內(nèi)外都無(wú)法找到“對(duì)標(biāo)”(如新加坡、香港、迪拜等地區(qū))對(duì)象而簡(jiǎn)單模仿，在“部門(mén)支持”和“省抓落實(shí)”層面對(duì)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過(guò)程認(rèn)識(shí)是有欠缺的，且只能在實(shí)踐中探索符合海南發(fā)展路徑的改革辦法，為此，中央對(duì)海南才會(huì)有先行先試、敢闖敢試、敢為人先和勇于扛起歷史責(zé)任的基本要求。

從操作層面來(lái)講，為實(shí)現(xiàn)海南改革目標(biāo)有兩點(diǎn)是完全清楚的：一是海南自貿(mào)港建設(shè)是一個(gè)與海南全面深化改革改革(特別是制度變革和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系建設(shè))政策相互配套、相互促進(jìn)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，離開(kāi)了全面深化的自身改革和扎實(shí)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，海南是“跳躍”不到以上由中央確定的不同階段不同目標(biāo)的。二是2025年是海南自貿(mào)港建設(shè)的過(guò)渡期，這個(gè)期間對(duì)于海南是最重要的“打基礎(chǔ)”和“補(bǔ)短板”時(shí)期，需要一手抓制度集成創(chuàng)新打造一個(gè)良好的營(yíng)商環(huán)境，另一手抓海南現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，抓好供給側(cè)的改革，創(chuàng)造有效制度供給和產(chǎn)業(yè)大項(xiàng)目供給，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

因海南自貿(mào)港是政策驅(qū)動(dòng)型改革措施，其過(guò)程中要處理好政策制度前期設(shè)計(jì)與后期執(zhí)行之間的關(guān)系。從邏輯上講，制度執(zhí)行前的系統(tǒng)設(shè)計(jì)是為了更好地明確制度的具體目標(biāo)和預(yù)期效果等內(nèi)容，而制度執(zhí)行過(guò)程中的總結(jié)評(píng)估是為了更好地把握制度集成創(chuàng)新過(guò)程中的實(shí)施效果，而且通過(guò)總結(jié)評(píng)估，及時(shí)糾偏糾錯(cuò)，確保海南自由貿(mào)易港建設(shè)方向正確、健康發(fā)展。

二、理解“對(duì)標(biāo)”基本內(nèi)涵

在眾多有關(guān)如何建設(shè)海南自貿(mào)港的討論當(dāng)中，人們會(huì)經(jīng)常提到“對(duì)標(biāo)”如新加坡、香港、迪拜等國(guó)內(nèi)國(guó)際成熟自貿(mào)港等，那么，究竟什么是“對(duì)標(biāo)”或者我們?nèi)绾卫斫狻皩?duì)標(biāo)”內(nèi)涵呢?實(shí)際上，“對(duì)標(biāo)”起源于上世紀(jì)70年代的美國(guó)，西方管理學(xué)界將對(duì)標(biāo)管理與企業(yè)再造、戰(zhàn)略聯(lián)盟一起并稱為20世紀(jì)90年代三大管理方法，之后其理念逐步運(yùn)用于政府及社會(huì)各領(lǐng)域。所謂“對(duì)標(biāo)”其核心要義是對(duì)比標(biāo)桿找差距，而對(duì)標(biāo)管理的關(guān)鍵在于選擇和確定被學(xué)習(xí)和借鑒的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)標(biāo)管理就是要把目光緊緊盯住領(lǐng)域最好水平并在實(shí)踐中“優(yōu)中選優(yōu)”，明確自身與領(lǐng)域最佳目標(biāo)的差距，通過(guò)自身與標(biāo)桿目標(biāo)進(jìn)行比較、分析、判斷，通過(guò)學(xué)習(xí)他人的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)改善自身的不足，從而指明了工作的總體方向，不斷超越自我，從而能更有效地推動(dòng)自身向領(lǐng)域最好水平靠齊。

正因?yàn)椤皩?duì)標(biāo)”既不是簡(jiǎn)單的對(duì)照也不是簡(jiǎn)單的模仿，何立峰于2020年6月2日在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表的文章中特別強(qiáng)調(diào)：“在海南建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義自由貿(mào)易港是一項(xiàng)全新的探索，既沒(méi)有先例可循，又不能簡(jiǎn)單照搬西方自由貿(mào)易港發(fā)展模式?！币约啊霸诤Ｄ辖ㄔO(shè)自由貿(mào)易港，通過(guò)學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際知名自由貿(mào)易港先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)接國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則，探索形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的開(kāi)放制度體系，有利于為我國(guó)更深層次地適應(yīng)和運(yùn)用并積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定提供重要平臺(tái)?！蓖瑫r(shí)說(shuō)明：“從現(xiàn)實(shí)情況看，自由貿(mào)易港需要有大流量的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)支撐，是經(jīng)過(guò)幾十年甚至上百年的發(fā)展與積累才實(shí)現(xiàn)的……海南短期內(nèi)難以一蹴而就……必須久久為功、循序漸進(jìn)”。這也意味著，海南自貿(mào)港建設(shè)是一項(xiàng)分步驟分階段實(shí)施的過(guò)程，而在2025年前是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌和“打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板”最重要階段。那么，海南在這一階段實(shí)施“對(duì)標(biāo)”策略時(shí)易犯錯(cuò)誤是什么呢?至少關(guān)注以下幾點(diǎn)：

第一，在“對(duì)標(biāo)”內(nèi)容上過(guò)分高估特殊稅收制度(包括關(guān)稅)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和聚集中的作用。雖然特殊的稅收制度安排是國(guó)際自貿(mào)港建設(shè)中一項(xiàng)共性內(nèi)容，但稅收是財(cái)政收入的主要組成部分，它既是政府經(jīng)濟(jì)管理和協(xié)調(diào)的主要手段之一，又是政府運(yùn)作的基本保障，而且，稅收與財(cái)政、產(chǎn)業(yè)政策以及政府治理和制度集成創(chuàng)新等改革形成合力，才可以優(yōu)化海南經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及改善人民生活等。然而，多年來(lái)海南的財(cái)政支出約50%是靠中央轉(zhuǎn)移支付才能夠養(yǎng)活自己，加上海南在新一輪改革當(dāng)中要承擔(dān)建設(shè)自由貿(mào)易港的重任，特別是在2025年之前轉(zhuǎn)型時(shí)期，僅靠海南自身財(cái)力肯定是不夠的，或者說(shuō)財(cái)政收和支不平衡(甚至缺口加大)是大概率事件：一是海南在2025年之前是“打基礎(chǔ)”和“花錢(qián)”階段，如“基礎(chǔ)設(shè)施適當(dāng)超前”建設(shè)、按照國(guó)際慣例完善補(bǔ)貼體系及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)扶持支出、人才培養(yǎng)支出等等。二是財(cái)政收入將因“去房地產(chǎn)化”和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型面臨較大下降可能，畢竟構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系(進(jìn)而增加稅源)是一項(xiàng)長(zhǎng)期過(guò)程，而當(dāng)前無(wú)論是旅游業(yè)(即便是離島免稅政策帶動(dòng)下)或是“十三五”規(guī)劃的除房地產(chǎn)外的其他十一個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，都不足以成為全省主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)，難以擔(dān)起引領(lǐng)發(fā)展方向、凝聚和帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的大任。

實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)學(xué)里著名的拉弗曲線描繪了政府稅收收入與稅率之間的關(guān)系，它主張以大幅度減稅來(lái)刺激供給從而刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但該理論仍然缺乏體系的完整性，在實(shí)踐檢驗(yàn)中，其立論也沒(méi)有被既往的歷史證明。有一個(gè)改革邏輯是清晰的，針對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的海南而言，中央層面在降低稅率(包括關(guān)稅)改革決策方面以及從改革成本角度是比較容易敲定的，因海南本來(lái)就沒(méi)有多少稅源，只要海南稅收制度改革沒(méi)有形成稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移，把海南變成“避稅天堂”，對(duì)全國(guó)稅收制度沒(méi)有造成沖擊就可行。但這一特殊稅收制度能否達(dá)到預(yù)期的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和聚集作用有很多不確定性，這是因?yàn)?，?duì)于企業(yè)投資決策，稅收優(yōu)惠只是降低了其投資或經(jīng)營(yíng)的一些成本，而企業(yè)的業(yè)務(wù)擴(kuò)展空間、經(jīng)營(yíng)收入及其盈利模式才是決定是否投資最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

第二，錯(cuò)位“對(duì)標(biāo)”。“建成具有較強(qiáng)國(guó)際影響力的高水平自由貿(mào)易港” 是《方案》為海南自貿(mào)港建設(shè)確定的最終目標(biāo)，然而，“省抓落實(shí)”過(guò)程中因沒(méi)有前車之鑒容易犯的錯(cuò)誤是混淆最終目標(biāo)和轉(zhuǎn)軌過(guò)程。一方面在沒(méi)有真正找到海南多年來(lái)存在的內(nèi)在矛盾和未完全理解根源問(wèn)題之前，海南就急忙實(shí)施“對(duì)標(biāo)”，試圖用“對(duì)標(biāo)”高標(biāo)準(zhǔn)一下子解決很多問(wèn)題，容易產(chǎn)生錯(cuò)位“對(duì)標(biāo)”，所采取的行動(dòng)策略和結(jié)果往往是欲速不達(dá)，也會(huì)造成一種“改革疲勞癥”。另一方面不顧海南經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)、“三農(nóng)”問(wèn)題突出和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的改革起點(diǎn)，以及相對(duì)獨(dú)立地理單元的島嶼經(jīng)濟(jì)體，偏離國(guó)際主航線，自身缺乏足夠的發(fā)展腹地的差異現(xiàn)狀，而簡(jiǎn)單復(fù)制上海、深圳等國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，或者照搬新加坡、香港、迪拜等國(guó)內(nèi)國(guó)際成熟自貿(mào)港一些現(xiàn)成的法規(guī)或做法，相應(yīng)的落地政策往往會(huì)因水土不服而產(chǎn)生偏差效果。

第三，簡(jiǎn)單模仿“抄作業(yè)”?！皩?duì)標(biāo)”重在找差距，落地政策制定更多強(qiáng)調(diào)“消化吸收”，而不是簡(jiǎn)單模仿，更不是“抄作業(yè)”。值得說(shuō)明的是，在海南這兩年落地政策當(dāng)中，有些政策措施是典型的簡(jiǎn)單“抄作業(yè)”結(jié)果：一是海南省制定的《營(yíng)商環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃》(2018-2019年)和(2019-2020年)兩個(gè)行動(dòng)方案基本上屬于模仿“世行版”，且誤把“世行版”當(dāng)成高標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上，海南面臨問(wèn)題是新政后如何轉(zhuǎn)型和如何發(fā)展，外商和外來(lái)企業(yè)以及本地所關(guān)注的是中央12號(hào)文和《方案》內(nèi)容中的新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)如何獲得或參與機(jī)會(huì)，而本地舊業(yè)態(tài)如原房地產(chǎn)企業(yè)更加關(guān)注如何轉(zhuǎn)型以及更多參與機(jī)會(huì)。二是誤地把發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代服務(wù)業(yè)占比結(jié)構(gòu)(GDP70%左右份額的產(chǎn)業(yè)體系)，當(dāng)成自身現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系構(gòu)建“目標(biāo)”而過(guò)早地走“去工業(yè)化”之路(或者根本沒(méi)有考慮過(guò)要“補(bǔ)工業(yè)化”)。實(shí)際上，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系代表著現(xiàn)代元素比較顯著的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，它既有先進(jìn)性的一般要求，同時(shí)也表現(xiàn)出國(guó)家、地區(qū)之間的差異以及隨時(shí)間動(dòng)態(tài)演進(jìn)的特征，而發(fā)展中國(guó)家的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系主要體現(xiàn)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)比較穩(wěn)固，裝備制造業(yè)比較發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，科技進(jìn)步在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)份額提升比較快，核心競(jìng)爭(zhēng)力不斷增強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)體系,其現(xiàn)代性主要體現(xiàn)在科技進(jìn)步對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展作用越來(lái)越大。

三、2025年之前海南應(yīng)于自貿(mào)港成功要件為主要“對(duì)標(biāo)”內(nèi)容

如上文所述，“對(duì)標(biāo)”的實(shí)質(zhì)是“找差距”，而海南作為沿海省份，在建省建經(jīng)濟(jì)特區(qū)30之后居然比全國(guó)平均水平低，而且“經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)”這一“帽子”一直未摘掉，千萬(wàn)不要在政策和人才層面與國(guó)內(nèi)其他地方比較或打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，關(guān)于這點(diǎn)在《海南自貿(mào)港建設(shè)是中國(guó)改革開(kāi)放一次大考》一文已經(jīng)充分闡述。鑒于自由貿(mào)易港建設(shè)是新時(shí)代海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)的新目標(biāo)，我們不妨從自貿(mào)港成功要件的角度來(lái)考察海南在2025年主要“對(duì)標(biāo)”內(nèi)容。

自由貿(mào)易港已有400多年的發(fā)展歷史，但凡是成功的自由貿(mào)易港，理論界已經(jīng)歸納出以下幾點(diǎn)應(yīng)具備的基本條件：(1)與主辦國(guó)平均水準(zhǔn)相比，基礎(chǔ)設(shè)施的水平要高一些;(2)與主辦國(guó)其他地區(qū)的法規(guī)比較，商業(yè)監(jiān)管更加寬松;(3)積極參與國(guó)際分工發(fā)展高端制造業(yè)和離岸外包業(yè)務(wù);(4)主要面對(duì)出口，既港區(qū)內(nèi)企業(yè)主要或?qū)ｉT(mén)為外國(guó)市場(chǎng)或主辦國(guó)以外的市場(chǎng)進(jìn)行生產(chǎn)、制造并提供相關(guān)的配套服務(wù);(5)有吸引外國(guó)投資的激勵(lì)機(jī)制和措施(如免關(guān)稅或其他稅收等措施);(6)有便捷的物流服務(wù)，提升與全球供應(yīng)鏈串聯(lián)的整體運(yùn)營(yíng)效率;(7)促進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心和樞紐港的形成。

從中央12號(hào)文和《方案》內(nèi)容中央布局角度看，以上內(nèi)容在方向性層面已經(jīng)基本涵蓋。但從“省抓落實(shí)”這兩年多來(lái)的措施來(lái)看，特別在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面在省情層面做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠(甚至有一些偏離)。一方面是島嶼經(jīng)濟(jì)體發(fā)展規(guī)律及其治理模式是國(guó)內(nèi)理論界空白，而很多落地政策措施和決策過(guò)程經(jīng)常忽略這一點(diǎn)，或者簡(jiǎn)單“對(duì)標(biāo)”和模仿國(guó)內(nèi)其他自貿(mào)區(qū)模式，這顯然是行不通的，這是因?yàn)?，海南島嶼經(jīng)濟(jì)體意味著它在生態(tài)環(huán)境層面是一個(gè)完整的生態(tài)鏈，在經(jīng)濟(jì)層面是一個(gè)獨(dú)立的單元且沒(méi)有腹地，它要發(fā)展只能夠是“兩頭在外”(即資源和市場(chǎng)都在外)，與內(nèi)陸省市的發(fā)展路徑是有較大差異性的。另一方面，從自貿(mào)區(qū)(港)對(duì)海南作用兩大效果來(lái)看，為海南提供直接的經(jīng)濟(jì)效益(如出口績(jī)效、創(chuàng)造外匯收入、增強(qiáng)后向聯(lián)系，促進(jìn)腹地經(jīng)濟(jì)發(fā)展等)和增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展后勁(如提供就業(yè)機(jī)會(huì)和人力資提升本、推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)讓和促使產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級(jí)、融入全球價(jià)值鏈的機(jī)會(huì)等)，其落地政策的目標(biāo)導(dǎo)向和實(shí)施效果并不明顯。

特別是在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)(包括房地產(chǎn)、旅游和農(nóng)業(yè)等)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系(實(shí)體經(jīng)濟(jì)是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的立身之本)構(gòu)建“打基礎(chǔ)”方面，通過(guò)某一時(shí)段某一范圍的局部非均衡突破，或者通過(guò)謀劃某個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)和促進(jìn)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新型發(fā)展道路仍然處于模糊狀態(tài)中。新型工業(yè)化是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系核心，它包括低排放綠色工業(yè)化、發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)集群、科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合、世界工廠轉(zhuǎn)向世界研發(fā)中心以及產(chǎn)業(yè)邁上全球價(jià)值鏈中高端等內(nèi)容。而海南目前對(duì)于如何“補(bǔ)工業(yè)化”以及“拿什么東西到國(guó)際市場(chǎng)中賣”的發(fā)展思路與規(guī)劃好像還沒(méi)有列入工作日程。

海南省情的另外一個(gè)重要特點(diǎn)是以“農(nóng)村”為基礎(chǔ)建自貿(mào)港，這在國(guó)際范圍內(nèi)是找不到直接“對(duì)標(biāo)”對(duì)象的。中國(guó)40年改革開(kāi)放已經(jīng)證明，改革開(kāi)放中每一個(gè)新生事物的產(chǎn)生和發(fā)展，改革開(kāi)放每一個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)造和積累，無(wú)不來(lái)自人民的智慧和實(shí)踐，沒(méi)有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)和新型工業(yè)化是讓幾百萬(wàn)海南農(nóng)村人口參與海南自貿(mào)港建設(shè)的有效載體，如何堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，如何發(fā)展新型工業(yè)化為民，讓人民在“干中學(xué)”和提升技能，讓現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)“保就業(yè)”和“穩(wěn)就業(yè)”，并以此不斷滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及人民，對(duì)海南是一項(xiàng)巨大的挑戰(zhàn)任務(wù)。

四、堅(jiān)持以“轉(zhuǎn)型時(shí)期或轉(zhuǎn)型過(guò)程中”構(gòu)建相應(yīng)的海南評(píng)價(jià)體系

形象地來(lái)說(shuō)，如果把海南新一輪改革開(kāi)放與自貿(mào)港建設(shè)，看成是中央已經(jīng)為海南確定了一篇優(yōu)秀博士論文選題且論證了論文框架基本內(nèi)容(常言道：好的選題為該論文完成提供一半以上助力)并承諾給以海南大力支持，那么，海南仍然處于學(xué)士學(xué)位論文選題探索階段，究竟選擇哪個(gè)具體題目還未定奪。這一整體性基本研判對(duì)于我們理解如何“扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)”至關(guān)重要。正因?yàn)楹Ｄ献杂少Q(mào)易港建設(shè)既沒(méi)有先例可循，又不能簡(jiǎn)單照搬西方自由貿(mào)易港發(fā)展模式，且建設(shè)的目標(biāo)與過(guò)程是完全不同的，因此，《方案》明確一項(xiàng)工作內(nèi)容是“對(duì)海南自由貿(mào)易港建設(shè)開(kāi)展全過(guò)程評(píng)估”。在這一評(píng)估工作過(guò)程中，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的選擇和方法是否具有科學(xué)性，將嚴(yán)重影響海南自由貿(mào)易港建設(shè)進(jìn)程和政策有效性。

實(shí)事求是地講，目前海南實(shí)施的“離島免稅政策”、“進(jìn)口活?！焙汀叭瞬拧钡日吆托袆?dòng)方案，與制度變革和構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系這兩項(xiàng)“重頭戲”相距甚遠(yuǎn)。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，海南在2025年之前屬于轉(zhuǎn)型時(shí)期，而“打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”過(guò)渡到全面封關(guān)而實(shí)施在全島自貿(mào)港制度是海南最重要的基礎(chǔ)工作。為此，堅(jiān)持以“轉(zhuǎn)型時(shí)期或轉(zhuǎn)型過(guò)程中”構(gòu)建相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系，以是否實(shí)施“打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”改革內(nèi)容為基礎(chǔ)，以“優(yōu)秀學(xué)士論文”為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)海南開(kāi)展動(dòng)態(tài)評(píng)估，相應(yīng)的評(píng)價(jià)體系至少包含以下內(nèi)容：

第一，“補(bǔ)”海南頂層設(shè)計(jì)之短板?！昂Ｄ戏桨浮笔墙影糁醒搿耙环植渴稹焙蛯?shí)施“九分落實(shí)”第一步，可以說(shuō)，它是決定中央政策是否能夠落地、工作量大、技術(shù)含量高的重要環(huán)節(jié)，而海南各項(xiàng)改革舉措的“海南方案”是“省抓落實(shí)”必要的頂層設(shè)計(jì)，如果沒(méi)有整體規(guī)劃、深入論證、嚴(yán)格把關(guān)以及沒(méi)有地方配套政策或法規(guī)支持，在行動(dòng)上就可能會(huì)帶來(lái)偏差甚至帶來(lái)負(fù)效應(yīng)。

第二，“打”現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系之基礎(chǔ)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系代表著現(xiàn)代元素比較顯著的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，一方面，海南是否實(shí)施相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策?產(chǎn)業(yè)政策是否將生態(tài)優(yōu)勢(shì)和開(kāi)放優(yōu)勢(shì)相融合，是否著眼于“創(chuàng)新引領(lǐng)、要素協(xié)同、鏈條完整、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)”這幾個(gè)關(guān)鍵詞和充分體現(xiàn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代金融、人力資源協(xié)同發(fā)展?另一方面，海南產(chǎn)業(yè)政策是否體現(xiàn)島嶼經(jīng)濟(jì)體特點(diǎn)和“補(bǔ)工業(yè)化”具體路徑?是否有明確目標(biāo)從體制機(jī)制、要素培育、企業(yè)主體和產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個(gè)層面共同發(fā)力，形成特色鮮明、具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。

第三，“強(qiáng)”人民獲得感?！巴鉄醿?nèi)冷”以及當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹咳罕娙鄙佾@得感或許是海南新一輪改革顯著特點(diǎn)之一。實(shí)際上，海南面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題除了產(chǎn)業(yè)問(wèn)題以外，還存在區(qū)域發(fā)展不平衡和“三農(nóng)”問(wèn)題突出(80%的農(nóng)村土地，60%的農(nóng)村人口，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中農(nóng)業(yè)占20%以上)，這也意味著自貿(mào)港建設(shè)如沒(méi)有海南基層干部和人民積極參與是很難獲得成效的。因此，探討帶領(lǐng)海南人民參與自貿(mào)港建設(shè)的有效機(jī)制，特別是隨著海南對(duì)外開(kāi)放之門(mén)進(jìn)一步打開(kāi)，在東南亞地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品和水果等成本遠(yuǎn)低于海南生產(chǎn)成本情況下，幾百萬(wàn)農(nóng)村和農(nóng)墾人口產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和就業(yè)問(wèn)題將可能成為棘手問(wèn)題，這一問(wèn)題在“省抓落實(shí)”當(dāng)中要盡早布局并找到應(yīng)對(duì)之策。

第四，“補(bǔ)”地方財(cái)政缺口。在2025年封關(guān)之前，海南房地產(chǎn)業(yè)“斷腕”之后稅源減少造成區(qū)域稅收收入整體減少，同時(shí)自由貿(mào)易港特殊稅制安排區(qū)域宏觀稅負(fù)下降，兩者疊加的結(jié)果會(huì)使得海南財(cái)政收入整體下降，但新產(chǎn)業(yè)在一定時(shí)期沒(méi)有培養(yǎng)起來(lái)(開(kāi)拓新的稅源或增大稅基的目標(biāo)在短期內(nèi)未能實(shí)現(xiàn))，這一可能狀況決定了海南財(cái)稅體制必須配套改革和整體方案設(shè)計(jì)，在科學(xué)論證2025年之前海南超常規(guī)發(fā)展所需的“收與支”滾動(dòng)預(yù)算平衡的同時(shí)找到這一階段補(bǔ)地方財(cái)政缺口應(yīng)對(duì)之策。當(dāng)然，這一改革內(nèi)容應(yīng)成為評(píng)估海南改革成效一項(xiàng)重要內(nèi)容。

第五，“強(qiáng)”地方性配套法規(guī)建設(shè)。海南此次改革既要打破現(xiàn)有的觀念束縛、政策障礙和利益藩籬，又要從政府到市場(chǎng)、從規(guī)則到法律等方方面面都要進(jìn)行全方位和系統(tǒng)性變革?！斗桨浮反_定了海南自貿(mào)港建設(shè)“以自由貿(mào)易港法為基礎(chǔ)，以地方性法規(guī)和商事糾紛解決機(jī)制為重要組成的自由貿(mào)易港法治體系”，而制度集成創(chuàng)新是落實(shí)《方案》起點(diǎn)和根本著力點(diǎn)，這也意味著地方性配套法規(guī)建設(shè)在“省抓落實(shí)”過(guò)程中是一項(xiàng)重要舉措。落地法規(guī)制定是一項(xiàng)高技術(shù)含量的精細(xì)活(包括前期深度調(diào)研、模型分析和壓力測(cè)試等程序內(nèi)容)，而法規(guī)制定過(guò)程中是否有行政化思維使得落地政策走歪?是否發(fā)揮專業(yè)人士作用科學(xué)規(guī)制?以及法規(guī)內(nèi)容是否充分體現(xiàn)并發(fā)揮法治的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)作用(約束政府行為)，將是地方性配套法規(guī)建設(shè)當(dāng)中必須強(qiáng)化的內(nèi)容。

來(lái)源：南海網(wǎng)

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