近日，國家正式出臺文件，明確要求從“十四五”第一年開始，全國各省市要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，到“十四五”期末這一比例要達(dá)到50%以上。這是我國土地出讓收入分配格局的一次重大調(diào)整，有利于打破土地出讓收入分配的固化利益格局，實(shí)現(xiàn)更多資金投向農(nóng)業(yè)農(nóng)村，更好地支持鄉(xiāng)村振興。

隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)，城市土地快速增值，國有土地出讓收入規(guī)模也在不斷擴(kuò)大。1995年全國土地出讓收入為420億元，2019年全國土地出讓金收入7.3萬億元,今年受疫情影響有所下降，但預(yù)計(jì)可能還將突破7萬億元，國有土地出讓收入成為公共財(cái)政的重要收入來源。在土地收入蛋糕不斷做大的同時(shí)，如何分好蛋糕成為一個(gè)重要時(shí)代課題。

為更好地分配國有土地出讓收入，2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，成為我國國有土地出讓收入分配的制度基礎(chǔ)。其核心框架主要有三點(diǎn)：一是要求土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實(shí)行“收支兩條線”，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算予以安排。二是對土地出讓收入使用范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限定，明確只能用于征地和拆遷補(bǔ)償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城建等方面。三是明確了土地出讓收入支出的順序，首先要確保足額支付征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助被征地農(nóng)民社會保障支出、保持被征地農(nóng)民原有生活水平補(bǔ)貼支出，切實(shí)保障被征地農(nóng)民利益。

在這些基本制度框架的基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部委又陸續(xù)出臺了一系列文件，對國有土地出讓收入分配進(jìn)行了調(diào)整，形成了現(xiàn)在的分配格局。目前，從土地出讓收入中共計(jì)提6項(xiàng)專項(xiàng)資金，分別是國有土地收益基金、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金、保障性安居工程資金和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)。其中，按照土地出讓金額收取的有2種，大約占10%左右，按土地收益計(jì)提的有4種，大約占45%左右。

國有土地出讓收入全部納入地方基金預(yù)算管理后，財(cái)政體制上也進(jìn)行了進(jìn)一步優(yōu)化，一方面，國有土地出讓收入是地方重要的財(cái)力來源，主要還是由地方留用，資金用于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會發(fā)展。另一方面，中央也適當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)籌，在政府間財(cái)力分配上進(jìn)行調(diào)節(jié)。目前，按現(xiàn)行規(guī)定中央財(cái)政統(tǒng)籌農(nóng)田水利建設(shè)資金的20%、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)的30%。

在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期，城市需要交通、醫(yī)療、教育、文體等一系列的配套設(shè)施建設(shè)，資金需求巨大，通過土地增值的收益來支撐城市擴(kuò)張，自然而然成為了發(fā)展戰(zhàn)略的選擇，土地出讓收入分配長期以來重點(diǎn)投向城市。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年到2018年間，全國土地出讓收益是5.4萬億元，其中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金合計(jì)是1.85萬億元，僅占土地出讓收益的34.4%，用于城市的比例要大大高于農(nóng)村。這也一定程度上說明了，長期以來土地增值收益取之于農(nóng)，但主要用之于城，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的支持還不夠。

我國城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷高速發(fā)展階段后，2019年我國城鎮(zhèn)常住人口已經(jīng)增加到了8.48億人，城鎮(zhèn)化水平提高到了60.6%，提升的空間已經(jīng)越來越小。而我國仍有50余萬個(gè)行政村，承載著5億多鄉(xiāng)村人口，由于農(nóng)村建設(shè)長期投入不足，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、鄉(xiāng)村發(fā)展不充分的問題還十分突出，農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展提升的空間總體上還較大，我國發(fā)展總體上進(jìn)入到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的發(fā)展階段。通過土地出讓收入分配改革，在土地出讓收益這個(gè)蛋糕里面多切一塊給農(nóng)村，實(shí)際上是調(diào)整城鄉(xiāng)利益格局，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

當(dāng)前，國有土地出讓收入在地方政府性基金收入中的比重不斷提高。2019年，全國政府性基金預(yù)算收入84516億元，國有土地出讓收入為72517億元，占到了85.8%，土地出讓收入對地方財(cái)政的重要性不言而喻。受疫情和中美貿(mào)易摩擦等多因素影響，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大，財(cái)政收入持續(xù)低迷，前8個(gè)月全國一般公共預(yù)算收入126768億元，同比下降7.5%，全國政府性基金預(yù)算收入47030億元，僅增長2.3%，財(cái)政收支壓力較大。地方政府債務(wù)、民生保障、運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的壓力不小，在此背景下，對土地出讓收入再分配格局要保持積極穩(wěn)妥的方針，有序推進(jìn)，防止出現(xiàn)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

推動形成土地出讓收入分配新格局需要一個(gè)過程，提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達(dá)到50%以上也不能一蹴而就。根據(jù)政策規(guī)定有兩種路徑和指標(biāo)可供選擇，第一種是按照土地出讓收益的50%以上進(jìn)行核定，并設(shè)定全年8%的底線；第二種是按照土地出讓收入的10%以上進(jìn)行核定。無論采取何種方式，建議在實(shí)際操作過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到各地經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況，給予地方政府更多自主權(quán)，由各地根據(jù)財(cái)政收支變化和實(shí)際情況，決定工作的節(jié)奏和安排，避免“一刀切”，給地方財(cái)政運(yùn)行造成不穩(wěn)定。更為重要的是，在解決“錢從哪里來”的問題后，要花好真金白銀，切實(shí)提高農(nóng)村農(nóng)業(yè)財(cái)政資金使用效益，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，投入重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目，為鄉(xiāng)村振興提供有力保障。

來源：環(huán)球網(wǎng)

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