一、前言

合理利用土地、切實保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，土地供需矛盾日益凸顯。

為緩解上述現(xiàn)象，我國出臺了《土地管理法》《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《城市房地產(chǎn)管理法》《物權(quán)法》等系列法律法規(guī)。此雖然對我國土地使用制度起到了一定的規(guī)范作用，但由于其零星分散，甚至相互矛盾，在實踐中存在沖突。

2021年1月1日實施的《民法典》，其關(guān)于土地使用制度體系的規(guī)定更加科學(xué)化、系統(tǒng)化，更好的銜接了《土地管理法》，將土地使用的形式邏輯體系與價值體系融合，使得土地使用過程中各種價值相互統(tǒng)一、銜接，對于規(guī)范地方立法、統(tǒng)一土地使用、減少沖突、實現(xiàn)全面依法治國有著重要的導(dǎo)向作用。

二、《民法典》關(guān)于土地使用制度的相關(guān)規(guī)定

《民法典》出臺前，土地使用制度主要集中規(guī)定在《物權(quán)法》中，從第124條至第169條，共計46條。其他有關(guān)土地使用的相關(guān)規(guī)定分布在《土地管理法》及其實施條例、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等相關(guān)法律法規(guī)中。

《民法典》關(guān)于土地使用制度的規(guī)定位于第二編“物權(quán)”第十一章、第十二章、第十三章、第十五章，從第330條至第365條以及第372條至第385條，共計50條。

下表是法條變化：

三、《民法典》關(guān)于土地使用制度規(guī)定的亮點

（一）條文用語更加規(guī)范化

相比于《物權(quán)法》，《民法典》第348條、第349條、第352-354條、第358-360條中，將“采取”調(diào)整成“采用”、將“但”變更為“但是”、將“期間”變更為“期限”等，都是在原有法條的基礎(chǔ)上對其個別用語進(jìn)行調(diào)整，規(guī)范了法條的表達(dá)形式，減少了法律適用過程中的爭議，利于減少糾紛，緩解司法機(jī)關(guān)的壓力。

（二）增設(shè)土地經(jīng)營權(quán)彰顯時代價值，影響深遠(yuǎn)

1.保障“三權(quán)分置”政策舉措，體現(xiàn)“民本位”立法思想

2016年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，提出“三權(quán)分置”的改革舉措，即所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。

《民法典》第二編“物權(quán)”第三分編“用益物權(quán)”從第339條至第341條單獨增設(shè)“土地經(jīng)營權(quán)”是其一大亮點，它完成了土地經(jīng)營權(quán)由政策提出、單行法確認(rèn)、納入《民法典》的歷史跨越，將土地的經(jīng)營權(quán)從承包權(quán)中分離，豐富了集體土地的權(quán)利體系，激發(fā)了權(quán)利主體的積極性，使集體土地使用收益最大化，充分彰顯了土地經(jīng)營權(quán)的重要性和時代價值。其有效地保障了廣大農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，體現(xiàn)了《民法典》“民本位”的立法思想。

2.有效促進(jìn)了承包土地的流轉(zhuǎn)

《民法典》第339條規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)人可在繼續(xù)保有土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上通過“出租、入股等流轉(zhuǎn)方式”使土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)入流通市場。此既避免了土地的荒廢，又調(diào)動了土地權(quán)利主體的積極性。

同時，《民法典》第399條在不得抵押的財產(chǎn)中，刪除了“耕地的使用權(quán)不得抵押”的禁止性規(guī)定。此表明土地經(jīng)營權(quán)可以進(jìn)行抵押。一方面激發(fā)了土地的融資潛力，使得更多的資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，消除了土地生產(chǎn)資料和技術(shù)經(jīng)濟(jì)分離的弊端，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高；另一方面可以增加土地流轉(zhuǎn)收益，最大程度的發(fā)揮土地的效用。

3.一定程度豐富用益物權(quán)的內(nèi)涵

《物權(quán)法》第三編第十一章至第十四章規(guī)定了用益物權(quán)的范圍，即土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)，但并未將土地經(jīng)營權(quán)作為一種權(quán)利類型加以規(guī)范。

而《民法典》第340、341條對此有了明文規(guī)定，即土地經(jīng)營權(quán)享有主體并非土地承包經(jīng)營權(quán)人，而是土地流轉(zhuǎn)的第三方。其獨立享有占有、使用、收益的權(quán)利。土地經(jīng)營權(quán)是一種新的用益物權(quán)，在一定程度上豐富了用益物權(quán)的內(nèi)涵。

4.增加了土地經(jīng)營權(quán)登記的對抗效力

《民法典》第341條和《農(nóng)村土地承包法》第41條明確規(guī)定，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，自流轉(zhuǎn)合同生效時設(shè)立。

因此，一般認(rèn)為，流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)屬于債權(quán)；而流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，則屬于用益物權(quán)。而對于經(jīng)登記機(jī)構(gòu)登記的土地經(jīng)營權(quán)，可以對抗善意第三人；未經(jīng)登記的，則不產(chǎn)生對抗效力。

（三）增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，體現(xiàn)“綠色原則”

《民法典》新增的第346條貫徹將“綠色原則”確立為民事活動的基本原則的立法精神，落實了《民法典》總則中關(guān)于“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的規(guī)定。

同時，為依法追究土地使用過程中損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的行為提供了法律依據(jù)，有利于進(jìn)一步筑牢節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基本國策，確保土地的合理使用，利于社會的健康持續(xù)發(fā)展。

（四）增加住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期費用的處理原則

《民法典》第359條在延續(xù)《物權(quán)法》住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期制度的同時，明確了費用處理的原則。

一方面，其再次明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)的續(xù)期不需要向政府部門申請、批準(zhǔn)即可自動延長。取消行政審批環(huán)節(jié)，一定程度上減少了政府對住宅建設(shè)用地的干預(yù)，降低了土地使用權(quán)人的成本，有利于促進(jìn)土地資源的“市場化”。

另一方面，其新增關(guān)于“續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”的規(guī)定，為將來房地產(chǎn)市場調(diào)節(jié)、國家稅收增收等做了鋪墊。

四、關(guān)于完善配套制度的思考

（一）明確五年以下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

從《民法典》體系結(jié)構(gòu)來看，其將流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)規(guī)定于“土地承包經(jīng)營權(quán)”一章，即排除了土地經(jīng)營權(quán)為債權(quán)的可能性。

而《民法典》第341條排除了流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)，說明《民法典》將土地承包經(jīng)營權(quán)人流轉(zhuǎn)的土地經(jīng)營權(quán)作了兩部分處理，即《民法典》不承認(rèn)流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。

那么，流轉(zhuǎn)期限不滿五年的土地經(jīng)營權(quán)效力及其爭議，是援引債權(quán)的相關(guān)規(guī)定，還是按照五年以上土地經(jīng)營權(quán)的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理？需待以后配套法律法規(guī)或司法解釋予以明確，從而保障充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的靈活性和最大效益性。

（二）完善建設(shè)用地分層使用權(quán)制度

隨著我國城市人口日益增多和城市建設(shè)的不斷擴(kuò)張，土地地表的利用已經(jīng)無法滿足城市對稀缺的土地資源的實際需要。為了解決這一問題，大中城市地下一般都建設(shè)了地下交通干線（地鐵、隧道、地下公路）和地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。未來，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，土地資源由傳統(tǒng)的平面垂直利用向綜合立體空間利用成為發(fā)展趨勢。

《民法典》承繼了《物權(quán)法》關(guān)于“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立”的規(guī)定，但刪除了“新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”的規(guī)定，即是為未來、在后設(shè)立的地上、地下用益物權(quán)的發(fā)展做鋪墊。

但空間權(quán)利如何界定、不同用益物權(quán)人之間的權(quán)利沖突如何解決、地下空間權(quán)屬登記制度如何協(xié)調(diào)等諸多問題，有待將來立法予以規(guī)范、完善。

（三）明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用的標(biāo)準(zhǔn)

為解決住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓期限屆滿如何處理的問題，《民法典》在《物權(quán)法》規(guī)定的自動續(xù)期的基礎(chǔ)上，明確續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理。

但《民法典》上述規(guī)定僅是原則性規(guī)定，并未明確住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿，自動續(xù)期是零費用、象征性費用、一定費用還是按續(xù)期時地價水平收取費用。此亟待后續(xù)出臺的法律法規(guī)予以明確。

（四）完善集體建設(shè)用地的法律制度

此前新修訂的《土地管理法》賦予了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市權(quán)，但受制于行政管理的功能定位，在集體建設(shè)用地使用權(quán)之內(nèi)涵、設(shè)立、權(quán)能和運行等民事權(quán)利義務(wù)方面規(guī)范不足。其僅在第63條第四款規(guī)定“集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出租、集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設(shè)用地執(zhí)行，具體辦法由國務(wù)院制定?！?/p>

本應(yīng)承擔(dān)明確規(guī)范集體建設(shè)用地法律適用問題重任的《民法典》，完全沿襲了《物權(quán)法》對待集體建設(shè)用地的“不作為”態(tài)度，其“物權(quán)”編第十二章“建設(shè)用地使用權(quán)”通篇以國有建設(shè)用地使用權(quán)為前提予以規(guī)定，第361條僅規(guī)定“集體所有的土地作為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的法律規(guī)定辦理”，從而將“皮球”又踢給了土地管理的法律規(guī)定。這使得集體建設(shè)用地使用權(quán)的民事規(guī)則供給嚴(yán)重缺位。

而關(guān)于集體建設(shè)用地入市的主體、條件、程序、方式、如何突破轉(zhuǎn)讓障礙，從而真正提高農(nóng)民群體的收益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的健康、持續(xù)發(fā)展，亟待將來出臺有關(guān)配套法律法規(guī)進(jìn)行明確、完善。

五、結(jié)語

土地資源作為最重要的生產(chǎn)資料和生活資料，在生產(chǎn)生活中有著不可替代的作用。《民法典》的頒布，將土地改革的成果進(jìn)一步法律化，一方面規(guī)范和約束土地使用行為，體現(xiàn)依法治國的法治理念；另一方面新設(shè)土地經(jīng)營權(quán)，將進(jìn)一步釋放土地價值，而住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期費用的適用依據(jù)明確，又為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生需求的銜接奠定基礎(chǔ)。

土地是民生之本、發(fā)展之基。《民法典》承前啟后，繼往開來，為深化我國土地制度的改革奠定了基礎(chǔ)，也為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興保駕護(hù)航。

參考資料：

1.席國志，《民法典編纂中的土地權(quán)利體系再構(gòu)造—“三權(quán)分置”理論的邏輯展開》，載《暨南學(xué)報》，2019年6月。

2.席志國，《民法典編纂中集體土地權(quán)利體系新路徑》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2018年第1期。

3.魏麗華，《從自然資源管理角度看民法典》，自然資源部法規(guī)司。

4.宋志紅，《集體建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立的難點問題探討--兼析<民法典>和<土地管理法>有關(guān)規(guī)定的理解和適用》，載《中外法學(xué)》，2020年第4期。

5.房紹坤，《土地經(jīng)營權(quán)入典的時代價值》，載《探索與爭鳴雜志》，2020年第5期。

來源：廣東天地正律師事務(wù)所

站內(nèi)編輯：Flora

文章審核：一路向南

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