北京城市更新加速立法破解建筑用途轉換難點

來源：智能家居時間：2022-07-28 16:10

7月27日，北京市十五屆人大常委會四十一次會議聽取《北京市城市更新條例（草案）》說明和立法工作情況書面報告。這是市人大常委會首次審議《北京市城市更新條例（草案）》（簡稱“條例草案”）。

城市更新內涵豐富、要求高、難度大、涉及面廣，是一項系統(tǒng)工程。從條例草案的內容來看，涵蓋5大類12項更新內容，處處體現(xiàn)了北京城市更新堅持“留改拆”并舉，堅持小規(guī)模、漸進式、可持續(xù)的模式。

在業(yè)內人士看來，立法對北京城市更新是巨大的推動，解決了部分城市更新中的瓶頸問題，將吸引更多企業(yè)加入城市更新的賽道，北京城市更新將步入全面、快速推進階段。

業(yè)內人士認為，立法解決了部分城市更新中的瓶頸問題，將吸引更多企業(yè)加入城市更新的賽道。新京報資料圖片

總結實踐經驗、加速立法

北京此次對城市更新的立法，對于此前困擾城市更新的問題給予明確的方向。7月27日，北京市司法局局長崔楊受市政府委托作關于《北京市城市更新條例（草案）》的說明時表示：“北京城市更新類型多、數(shù)量大，在減量雙控發(fā)展要求下，物業(yè)權利人更新意愿不高，社會資本投資動力不足，需要通過立法進一步完善體制機制，強化規(guī)劃引領，加強政策保障，明確各方主體權責利，有效促進實施城市更新行動?！?/p>

目前，北京的城市發(fā)展進入減量雙控、以存量更新為主的新階段。而在此前舊城改造中，北京已逐步形成了包含老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)、老舊低效樓宇、老舊廠房、低效產業(yè)園區(qū)等多種類型的更新。

比如，以勁松模式為代表的老舊小區(qū)改造、以首鋼園為代表的老舊廠房改造、以菜市口西片區(qū)為代表的老舊平房院落保護更新、以望京小街為代表的傳統(tǒng)商圈向國際化轉型、以模式口為代表的歷史文化街區(qū)更新等。

與此同時，北京共計出臺了40多項城市更新的配套政策，這些實踐經驗和制度政策有必要通過法規(guī)的形式進一步明確和固化。

據(jù)悉，此次條例草案在總結實踐經驗的基礎上，明確適用范圍，提出北京市城市更新包括居住類、產業(yè)類、設施類、公共空間類、區(qū)域綜合類等5大類、12項更新內容。

具體而言，北京市城市更新內容包括以保障老舊平房院落、危舊樓房、老舊小區(qū)等房屋安全，提升居住品質為主的居住類城市更新；以推動老舊廠房、低效產業(yè)園區(qū)、老舊低效樓宇、傳統(tǒng)商業(yè)設施等存量空間資源提質增效為主的產業(yè)類城市更新；以更新改造老舊市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施，保障安全、補足短板為主的設施類城市更新；以提升綠色空間、濱水空間、慢行系統(tǒng)等環(huán)境品質為主的公共空間類城市更新；以統(tǒng)籌存量資源配置，優(yōu)化功能布局，實現(xiàn)片區(qū)可持續(xù)發(fā)展的區(qū)域綜合類城市更新。

“對于此次審議的條例草案與之前《北京市城市更新條例（征求意見稿）》對比，并沒有明顯的變化?！笔准杨檰栕稍儯ū本┘瘓F有限公司政策研究專員陳潔瓊如是說。

中國城商聯(lián)城市更新工作委員會秘書長、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事長黃璽慶表示，北京此前出臺了城市更新相關政策，但和法律不一樣。北京城市更新立法，一方面說明政府對城市更新的工作越來越重視，另一方面也意味著是對城市建設中很多既有法規(guī)、政策的一種更新。

“通過立法可以解決一些城市更新中面臨的瓶頸問題。北京城市更新立法毫無疑問是城市更新工作向前邁出一大步，意味著今后北京城市更新有法可依，對北京城市更新是一種巨大的推動?！秉S璽慶如是說。

探索實施建筑用途轉換是一大突破

根據(jù)北京于5月18日發(fā)布的《北京市城市更新專項規(guī)劃(北京市“十四五”時期城市更新規(guī)劃)》，在“十四五”時期，北京市聚焦178個城市更新重點街區(qū)。全市完成首都功能核心區(qū)平房（院落）10000戶申請式退租和6000戶修繕任務，完成全市2000年底前建成需改造的1.6億平方米老舊小區(qū)改造任務等。

此外，在“十四五”時期，北京將實施100萬平方米危舊樓房改建和簡易樓騰退改造；重點推動500萬平方米左右低效老舊樓宇改造升級，完成22個傳統(tǒng)商圈改造升級；有序推進700處老舊廠房更新改造、低效產業(yè)園區(qū)“騰籠換鳥”等。

在業(yè)內人士看來，此次城市更新立法對于完成“十四五”時期的城市更新規(guī)劃無疑具有保障作用。

此次城市更新立法，落實北京城市總體規(guī)劃，保障服務首都功能，注重傳承歷史文脈，堅持“留改拆”并舉，加強老城整體保護。同時，立足城市減量發(fā)展新階段，強化規(guī)劃引領的基本原則，明確規(guī)劃、土地、財政、金融等方面保障措施，解決社會資本參與積極性不高、路徑不暢等問題。

7月12日，在首屆北京城市更新論壇上，北京市住房和城鄉(xiāng)建設委員會副主任張國偉對北京城市更新條例進行解讀時表示，在此次北京城市更新立法工作中，通過強化規(guī)劃土地保障、加大更新政策支持力度，破解了城市更新實施的多個堵點，讓城市更新“有溫度”、規(guī)劃實施“加速度”。

“從條例草案內容來看，物業(yè)性質、用途可以進行相應的改變，這是一個突破，也是以前城市更新工作中不可逾越的地方。”黃璽慶表示，事實上，在城市更新過程中，過去很多物業(yè)的用途不符合現(xiàn)在的城市發(fā)展需要，必須對功能進行改變，但是受困于物業(yè)用途性質的規(guī)定，又沒有辦法進行更新改造，否則就面臨違法違規(guī)。

而從條例草案內容來看，未來即使是已蓋好的建筑，用途也能依法依規(guī)轉換。比如，條例草案提出，北京將探索實施建筑用途轉換、土地用途兼容。鼓勵各類存量建筑轉換為市政基礎設施、公共服務設施、公共安全設施。公共管理與公共服務類建筑用途之間可以相互轉換；商業(yè)服務業(yè)類建筑用途之間可以相互轉換；在符合工業(yè)用地管控要求的前提下，工業(yè)及倉儲類建筑可以轉換為其他用途。

鼓勵自主更新等細節(jié)問題待解

在中指研究院調查事業(yè)部運營總監(jiān)吳建欽看來，此前，深圳、上海、廣州均已發(fā)布城市更新條例或征求意見稿，這標志著全國四個一線城市均實現(xiàn)了城市更新立法，能夠有效為大型城市后續(xù)的更新工作提供法治保障。同時，也將為其他城市后續(xù)的城市更新立法及政策出臺提供了重要的探索。

針對條例草案，市人大常委會城市建設環(huán)境保護辦公室也提出了需要進一步研究的問題，涉及鼓勵自主更新、引導公眾參與等方面內容。比如，鼓勵多個相鄰城市更新項目的物業(yè)權利人采用合伙、入股等方式開展自主更新；建立健全老舊小區(qū)改造中居民的訴求協(xié)調平衡機制，便于更好地指導工作實際，提高更新效率。

此外，據(jù)市人大常委會城市建設環(huán)境保護辦公室介紹，調研中有意見認為，條例草案中關于城市更新項目庫由誰建立、如何入庫等方面的內容不清晰。建議進一步明確實施單元統(tǒng)籌主體的遴選方式，明確細化項目庫的申報主體和程序，更好地引導各方形成預期、有序參與。同時，為保障條例草案中的相關制度設計能夠真正落地實施，建議市政府及其相關部門提前做好政策配套、與專項規(guī)劃相銜接的投資規(guī)模分析、社會資本引入機制等方面的準備工作，盡快出臺相關法規(guī)配套文件，同步加強對城市更新工作的宣傳。

“加速城市更新的立法成為當務之急。城市更新對于拉動投資、拉動消費，將起到關鍵的作用?！标悵嵀偙硎荆本┏鞘懈聴l例年內或將正式出臺，適合城市更新既有建筑改造的標準和規(guī)范也在加緊編制當中。隨著各街區(qū)控制性詳細規(guī)劃的編制完成，相關規(guī)范的持續(xù)完善，實施難點、堵點打通，北京城市更新將步入全面、快速推進階段，吸引企業(yè)加入城市更新的賽道，為社會資本參與城市更新創(chuàng)造更多的機會。

黃璽慶認為，北京城市更新立法是一個重要的標志，由政策上升為法律，是一個巨大的跳躍。但是，立法不能解決全部城市更新中面臨的問題，要在以后城市更新工作中不斷完善，比如在立法的前提下，出臺一些更加靈活的政策?？傮w來看，北京城市更新立法是時代發(fā)展的結果。對于行業(yè)來說，未來充滿期待。

新京報記者袁秀麗

編輯武新校對王心

（責任編輯：宋政 HN002）